Onvolledige aanvragen zijn lastig. Iedereen die aanvragen behandelt kent wel van die gevallen waarin een aanvraag steeds maar niet naar behoren wordt aangevuld. Een twijfelende houding bij de behandeling van zo’n aanvraag kan tot gevolg hebben dat het buiten behandeling laten ervan niet meer mogelijk is. Deze Update gaat in op het fenomeen onvolledige aanvraag en schetst hoe zo’n aanvraag te behandelen.
Onvolledige aanvraag
Na ontvangst van een onvolledige aanvraag dient het bestuursorgaan de aanvrager een termijn te stellen, waarbinnen de aanvraag aangevuld moet worden. Nadat die termijn is verstreken, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag buiten behandeling te laten.
Een aanvraag is onvolledig, wanneer:
- de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
- wanneer de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag (artikel 4:5 Awb).
Van het niet voldoen aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van een aanvraag is bijvoorbeeld sprake, wanneer een wettelijk vastgesteld formulier niet wordt gebruikt. Niet alleen het ontbreken van verplichte gegevens of bescheiden kan leiden tot toepassing van artikel 4:5 Awb. Ook het ontbreken van andere gegevens of bescheiden kan een aanleiding zijn de aanvraag buiten behandeling te laten. Het dient dan wel te gaan om stukken of informatie die het bestuursorgaan nodig heeft voor de beoordeling van de aanvraag. Bovendien moet de aanvrager redelijkerwijs kunnen beschikken over die gegevens en bescheiden en mag het niet gaan om gegevens die het bestuursorgaan zelf kan verkrijgen door gevolg te geven aan de wettelijke onderzoeksplicht.
Artikel 4:5 Awb ziet op gebreken aan de aanvraag die naar hun aard herstelbaar zijn. Is er geen sprake van een herstelbaar gebrek aan de aanvraag, dan kan artikel 4:5 Awb niet toegepast worden. Binnen de context van sommige wettelijke regelingen kan dit verwarring scheppen. Zo oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat de weigering van de aanvrager van een voorziening op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers om mee te werken aan het – wettelijke – voorgeschreven medisch onderzoek niet tot gevolg heeft dat de aanvraag als onvolledig moet worden beschouwd. Met de aanvraag was immers niets mis; het buiten behandeling laten ervan met toepassing van artikel 4:5 Awb is dan ook niet mogelijk. Het probleem is gelegen in het feit dat het bestuursorgaan door de aanvrager niet in de gelegenheid wordt gesteld de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren. De Raad gaf het bestuursorgaan in overweging mee dat het diende te beoordelen of de weigering mee te werken aan het medisch onderzoek op redelijke gronden berustte. Bij het ontbreken van die gronden kan het bestuursorgaan daaraan de gevolgen verbinden die hem “geraden voorkomen”. Zijn er wel redelijke gronden aanwezig, dan dient de aanvraag beoordeeld te worden op basis van de voorhanden zijnde medische informatie. Alleen als die informatie onvoldoende is om tot een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag te komen, kan de aanvraag om die reden afgewezen worden. Een aanvraag die onvolledig wordt aangevuld kan afgewezen worden. Er hoeft niet opnieuw een hersteltermijn geboden te worden.
Termijn ter aanvulling van de aanvraag
Voordat het bestuursorgaan kan besluiten een onvolledige aanvraag niet in behandeling te nemen, dient de aanvrager eerst de gelegenheid te krijgen de aanvraag aan te vullen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). Hiertoe stelt het bestuursorgaan hem een termijn. Hoewel dit niet uitdrukkelijk volgt uit de bepaling, dient de termijn dusdanig te zijn, dat de aanvrager redelijkerwijs in staat moet zijn de aanvraag aan te vullen. Deze hersteltermijn heeft een schorsende werking voor de termijn waarbinnen op de aanvraag beslist moet worden (artikel 4:15 Awb).
Het moment waarop de termijn gesteld wordt is afhankelijk van het soort besluit dat aangevraagd wordt. Wordt een besluit voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 van de Awb (de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure), dan dient binnen acht weken na ontvangst van de onvolledige aanvraag een hersteltermijn gesteld te zijn. Als de termijn na die acht weken gesteld wordt, kan het bestuursorgaan niet meer besluiten de aanvraag wegens onvolledigheid buiten behandeling te laten (artikel 3:18, eerste lid, Awb). Ook zonder de toepasselijkheid van dergelijke regelingen is het tegenover de aanvrager redelijk zo spoedig mogelijk na ontvangst van de aanvraag te constateren dat de aanvraag onvolledig is en vervolgens een termijn te stellen waarbinnen de aanvraag aangevuld moet worden. Vereist is dit niet, verstandig wel. Hoe later binnen de beslistermijn de hersteltermijn geboden wordt, des te minder tijd heeft het bestuursorgaan uiteindelijk over om na de eventuele aanvulling de aanvraag verder te behandelen.
Afwijzing van de aanvraag conform artikel 4:5 Awb
Wordt binnen de gestelde redelijke termijn de aanvraag niet aangevuld, dan kan het bestuursorgaan binnen vier weken na het verstrijken van de hersteltermijn besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen. Het is van belang hier consequent in te zijn. In dit verband is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State van 25 april 2000 interessant. Het betrof hier een casus waarin het bestuursorgaan tot maart 1997 het beleid had gevoerd dat voor de aanvulling van onvolledige aanvragen herhaaldelijk een termijn werd gesteld. Duurde dit te lang, dan werd besloten de aanvraag buiten behandeling te laten. Als men in de fase van (administratief) beroep vervolgens toch de ontbrekende gegevens indiende, werd het besluit vernietigd en werd de aanvraag alsnog ingewilligd. In maart 1997 werd dat beleid gewijzigd, maar deze wijziging werd niet afdoende kenbaar gemaakt. Een na maart 1997 ingediende, onvolledige en niet tijdig aanvulde aanvraag werd dan ook conform het nieuwe beleid met toepassing van artikel 4:5 Awb buiten behandeling gelaten. De Afdeling stelt kortweg dat het bestuursorgaan zich, gezien de gebrekkige wijze van bekendmaking van de beleidswijziging, niet kan beroepen op de beleidswijziging. De aanvraag had conform het beleid van voor maart 1997 niet buiten behandeling gelaten kunnen worden.
Conclusie
Onvolledige aanvragen in de zin van artikel 4:5 Awb zijn aanvragen met naar hun aard herstelbare gebreken. Is er geen sprake van een onherstelbaar gebrek, dan kan een aanvraag niet met toepassing van artikel 4:5 Awb buiten behandeling gelaten worden. Ook wanneer de aanvrager, in geval van een medische keuring, het bestuursorgaan verhindert de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren, kan niet zonder meer artikel 4:5 Awb worden toegepast.
Bij een onvolledige aanvraag dient de aanvrager zo spoedig mogelijk een redelijke hersteltermijn geboden te worden, waarbij wordt vermeld dat de aanvraag buiten behandeling gelaten kan worden bij niet-tijdige aanvulling. Wordt een besluit voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 van de Awb, dan dient binnen acht weken na ontvangst een hersteltermijn geboden te worden. In bijzondere wetgeving komen bepalingen met overeenkomstige strekking voor. Wordt naar vaste praktijk een onvolledige aanvraag niet na het verlopen van de eerste termijn ter aanvulling consequent buiten behandeling gelaten, dan kan met die praktijk niet gebroken worden zonder dit bekend te maken volgens de geldende regelgeving. In zo’n geval kan overwogen worden beleidsregels vast te stellen die aangeven hoe aanvragen met toepassing van artikel 4:5 Awb buiten behandeling gelaten worden.