Het komt regelmatig voor dat de rechter een besluit vernietigt omdat het onzorgvuldig is voorbereid. Uit de jurisprudentie blijkt dat van het bestuursorgaan een gedegen onderzoek en actieve opstelling wordt verwacht bij de inventarisatie van de feiten en belangen die in een bepaalde zaak een rol spelen.
Vuistregels
In het algemeen gelden de volgende vuistregels voor de voorbereiding van besluiten:
- Alle relevante elementen moeten bij een besluit betrokken worden
Indien een bestuursorgaan een langdurige subsidierelatie wil beëindigen, moet zij bijvoorbeeld onderzoeken welke verplichtingen de subsidieontvanger is aangegaan, teneinde te kunnen bepalen wat een redelijke termijn is om de subsidiëring te beëindigen. - Het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevolgen van een besluit niet nadeliger zijn dan noodzakelijk is
Het verlenen van een vergunning kan zulke nadelige gevolgen met zich meebrengen, dat zich een weigeringsgrond lijkt voor te doen. Het bestuursorgaan moet in zo’n geval onderzoeken of een vergunning niet toch verleend kan worden, door aan de vergunning voorschriften of beperkingen te verbinden ter bestrijding van de nadelige gevolgen.
Wordt niet aan één van deze vereisten voldaan dan is in ieder geval geen sprake van een zorgvuldig voorbereid besluit.
Onvoldoende onderzoek
De volgende uitspraak illustreert dat de rechter grondig toetst of sprake is van een zorgvuldig voorbereid besluit.
Omdat naar het oordeel van de gemeente sprake is van een kapvergunningplichtige aanplant, legt de gemeente de verplichting op om bomen aan te planten. Kern van de procedure bij de rechtbank is vervolgens de vraag of het perceel voorzien was van aanplant die niet zonder vergunning gekapt had mogen worden. B&W onderbouwen hun stelling dat van kapvergunningplichtige aanplant sprake is met luchtfoto’s.
De rechter acht de foto’s echter zo onduidelijk, dat daaruit niet kan worden afgeleid dat sprake is van kapvergunningplichtige aanplant. Bovendien heeft de gemeente nagelaten twee getuigen te horen, die volgens eisers konden verklaren dat van kapvergunningplichtige aanplant geen sprake was. Ook rekent de rechter B&W aan dat zij geen verklaringen van omwonenden in het dossier hebben opgenomen, waaruit kan worden afgeleid dat op de betreffende strook (wel) kapvergunningplichtige bomen stonden. De rechter vernietigt het besluit (Rb. Zutphen 7 oktober 2003, nr. 03/578, LJNnr. AN9480)
Actieve opstelling
Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verlangt van het bestuursorgaan een actieve opstelling bij de inventarisatie van en het onderzoek naar de feiten en belangen die in een bepaalde zaak een rol spelen.
Dit lijdt uitzondering als uit de wet blijkt dat de aanvrager verplicht is zelf bepaalde gegevens te verstrekken. Soms wordt in specifieke wet- en regelgeving (waaronder verordeningen) concreet aangegeven welke gegevens en bescheiden de aanvrager moet overleggen. Een aanvrager moet in ieder geval zelf alle gegevens en bescheiden verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs kan beschikken (artikel 4:2 Awb). Alleen indien dit voor het bestuursorgaan gemakkelijker is dan voor de aanvrager, moet het bestuursorgaan zelf de aanvraag aanvullen.
Als het gaat om een spontaan te nemen besluit, rust de onderzoeksplicht naar relevante informatie in het algemeen volledig op het bestuursorgaan. Denk hierbij aan ambtshalve opgelegde sancties zoals bestuursdwang, dwangsom en administratieve boete. Het bestuursorgaan moet in deze gevallen bewijzen dat sprake is van een overtreding of illegale situatie die de sanctie rechtvaardigt.
Van een bestuursorgaan wordt ook een actieve opstelling verwacht wanneer de belangen van anderen dan de aanvrager in het geding zijn: zij zijn immers vaak niet van de aanvraag op de hoogte.
Dit blijkt bijvoorbeeld uit de volgende uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak.
In administratief beroep besluiten Gedeputeerde Staten (GS) tot onttrekking van een weg aan het openbaar verkeer. GS kennen bij het besluit tot onttrekking geen schadevergoeding toe aan derde-belanghebbenden, omdat zij door de Minister van Verkeer en Waterstaat schadeloos gesteld konden worden.
De Afdeling overweegt dat GS ten onrechte hebben nagelaten voldoende inzicht te verkrijgen in de onevenredige gevolgen voor derden en de mate waarin zij daarvoor van de Minister financiële en niet-financiële compensatie zouden ontvangen. Het concretiseren van eventueel te lijden onevenredig nadeel is, naar de mening van de Afdeling, ten onrechte aan belanghebbenden overgelaten, zeker nu onvoldoende vast stond of onevenredig nadeel daadwerkelijk door de Minister gecompenseerd zou worden (AbRS 13 februari 2001, nr. 200001144/1, JB 87 - Brug Half Twaalf)
Gedegen onderzoek
Naast de verplichte actieve opstelling van een bestuursorgaan, wordt van het bestuursorgaan verwacht dat het een gedegen onderzoek instelt.
Gedeputeerde Staten (GS) besluiten tot onthouding van goedkeuring aan een deel van een bestemmingsplan van de gemeente Zaanstad omdat zij de aanwezige ligplaatsen voor woonschepen in het plan gehandhaafd willen zien.
Deze ligplaatsen waren niet in het bestemmingsplan opgenomen omdat volgens de door de gemeente aangehouden indicatieve normen uit de VNG-brochure ten aanzien van de zwaardere bedrijvigheid ter plaatse, geen aanvaardbare geluidssituatie kon worden gegarandeerd. GS was van mening dat voor de bewoners van woonschepen wél een aanvaardbare geluidssituatie kon worden gegarandeerd.
De Afdeling Bestuursrechtspraak overweegt dat GS hadden moeten motiveren waarom zij afweken van de afstandsnorm van 500 meter uit de VNG-brochure en in plaats daarvan een afstandsnorm van 100 meter voldoende vonden. De Afdeling is voorts van oordeel dat GS in strijd met artikel 3:2 Awb heeft gehandeld nu zij geen onderzoek hadden verricht naar mogelijke alternatieve oplossingen, zoals bijvoorbeeld andere ligplaatsen voor woonschepen binnen de gemeente Zaanstad (AbRS 24 september 2003, nr. 200301786/1, JG 03.0205).
Methode van onderzoek
Ook aan de wijze waarop het onderzoek wordt gedaan, worden eisen gesteld. Uit een uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (ARRS) blijk dat een onderzoeksmethode gehanteerd moet worden die voldoende zekerheid biedt.
In deze uitspraak werd een zogenoemde visuele methode gebruikt om de fundering te inspecteren. Bij de visuele methode wordt enkel gekeken naar de uiterlijk waarneembare bouwkundige toestand van een gebouw. Er wordt bijvoorbeeld niet onder de vloer nader onderzoek gepleegd naar de stand van de fundering. De uitkomst van het onderzoek resulteerde in een aanschrijving. De ARRS meende dat deze methode niet in alle gevallen voldoende zekerheid biedt. Vervolgens stelde de ARRS dat het bestuursorgaan onder omstandigheden wel een minder deugdelijke methode mag hanteren, mits belanghebbenden voldoende gelegenheid krijgen zich te verweren.
Het mag dus niet zo zijn dat betrokkene in de positie wordt gebracht dat voor hem slechts de keuze overblijft tussen het zich neerleggen bij de aanschrijving en het zich daartegen verweren middels de resultaten van een kostbaar funderingsonderzoek (ARRS 9 maart 1978, AB 1979/55, BR 1978/431).
Conclusie
Het zorgvuldig voorbereiden van besluiten vereist dat het bestuursorgaan actief relevante gegevens verzamelt en actief onderzoekt welke feiten en belangen een rol moeten spelen bij de besluitvorming. In het bijzonder geldt dit voor besluiten die spontaan, zonder dat daar een aanvraag aan ten grondslag ligt, worden genomen. In geval van een aanvraag, mag in de regel van de aanvrager worden verwacht dat hij de vereiste gegevens en bescheiden zelf aanlevert. Zijn er echter derdebelanghebbenden bij de aanvraag betrokken, dan is een meer actieve opstelling van het bestuursorgaan vereist, omdat derden vaak niet van de aanvraag op de hoogte zijn. Het onderzoek moet voldoende zijn en de methode van onderzoek voldoende deugdelijk. Een methode van onderzoek die geen volledige zekerheid biedt is uitsluitend toegestaan wanneer de geadresseerde van het besluit vooraf voldoende ruimte krijgt zich te verweren.