Geschreven door: mr. Annet van Soest
De minister van Economische Zaken en Klimaat trekt een subsidieverleningsbeschikking in vanwege het niet naleven van een verplichting. De subsidieontvanger plaatste de gesubsidieerde zonnepanelen (productie-installatie) niet op tijd en niet op het adres dat hij bij zijn aanvraag opgaf. Hij realiseerde de productie-installatie wel op een ander adres. Mocht de subsidieontvanger erop vertrouwen dat de verleningsbeschikking in stand zou blijven en is het intrekkingsbesluit evenredig? Het zijn vragen waar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) antwoord op geeft in de uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:197).
De casus
De minister verleende de subsidie op grond van het Besluit Stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (Besluit SDE). De aanvraag betrof het realiseren van een productie-installatie op een gebouw dat nog gebouwd moest worden. In dat geval is het verplicht de benodigde omgevingsvergunning mee te sturen. Daarmee beoogt de minister de meest kansrijke projecten te subsidiëren en de achterliggende duurzaamheidsdoelstellingen zo snel mogelijk te bereiken.
Om ervoor te zorgen dat alleen reële aanvragen met kans van slagen worden ingediend, kom je niet verder in het digitale aanvraagproces wanneer je de omgevingsvergunning niet uploadt terwijl die wel verplicht is. De subsidieontvanger in deze casus wilde de productie-installatie realiseren op een perceel waarvan het adres nog niet bekend was en op een gebouw dat nog gebouwd moest worden. Een omgevingsvergunning voor dat gebouw was nog niet verleend. Toch diende hij een aanvraag in. Het aanvraagformulier geeft de mogelijkheid de kadastrale gegevens van de beoogde locatie te vermelden, wanneer de adresgegevens nog niet bekend zijn. Op het formulier vermeldde deze subsidieontvanger echter een ander adres waarop al een gebouw stond. De aanvrager verstrekte bewust onjuiste informatie en omzeilde zo de verplichting een omgevingsvergunning mee te sturen. Hij ondertekende de aanvraag en verklaarde daarmee het formulier ‘naar waarheid’ te hebben ingevuld.
Toen de minister erachter kwam dat de productie-installatie niet was gerealiseerd op de opgegeven locatie, heeft hij beoordeeld of de locatiewijziging aanvaardbaar was. Op grond van beleid is een locatiewijziging alleen aanvaardbaar wanneer de aanvrager bij de invulling van het aanvraag- formulier een kennelijke fout heeft gemaakt of wanneer de locatiewijziging niet voorzienbaar was. Beide waren niet aan de orde, dus de minister trok de subsidieverlening in op grond van artikel 4:48, lid 1, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is niet voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Vertrouwen geschonden?
In de daarop volgende procedure beroept de subsidieontvanger zich op het vertrouwensbeginsel. Hij mocht er toch wel vanuit gaan dat de minister een onderzoek had gedaan naar de juistheid en consistentie van de aanvraag en dat de subsidieverlening juist was nu hij die had gekregen?
Antwoord: nee, dat mocht de subsidieontvanger niet. Hij verstrekte bewust onjuiste gegevens, hij maakte niet een kennelijke fout bij het invullen van het aanvraagformulier. De minister hoefde niet nader te onderzoeken of de aanvraag juist was. De subsidie was verder duidelijk bedoeld voor de opgegeven locatie. Daar kon de subsidieontvanger niet uit afleiden dat de subsidie ook zou worden verstrekt voor een andere locatie. Sterker, het adres van de beoogde locatie is juist van groot belang bij de beoordeling van de aanvraag en de vaststelling van de subsidie. Immers, geen subsidie zonder omgevingsvergunning in geval van plaatsing van de productie-installatie op een nog te bouwen gebouw! De minister heeft geen toezegging of uitlating gedaan en ook niet een gedraging vertoond waaruit de subsidieontvanger in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de subsidie ook verleend zou worden bij opgave van de onjuiste locatie. Kortom, geen schending van het vertrouwensbeginsel!
Evenredigheidstoets
De subsidieontvanger heeft onomkeerbare investeringen gedaan in het vertrouwen dat hij de subsidie zou ontvangen. Hij leidt financiële schade door de intrekking. Bovendien is de productie-installatie gerealiseerd, dus wordt er duurzame energie opgewekt en draagt de productie-installatie bij aan de doelstellingen van het Besluit SDE. Is het dan wel evenredig om de verlening in te trekken?
Om te bepalen of een besluit evenredig is beoordeelt een rechter de volgende aspecten:
- is het besluit geschikt om het doel ervan te bereiken?
- is het besluit noodzakelijk?
- is het besluit evenwichtig?
Het CBb oordeelt dat de intrekking van de subsidieverleningsbeschikking een geschikt middel is om het doel te bereiken: het ongedaan maken van subsidieverlening op basis van onjuiste informatie. Het besluit was ook noodzakelijk. De minister moet vooraf een goede inschatting kunnen maken van de haalbaarheid van een project, gelet op de duurzaamheidsdoelstellingen. Ook met het oog op een gelijk speelveld voor alle aanvragers moet een aanvraag alle relevante en juiste informatie bevatten. De minister wil strategische aanvragen en het indienen van onvoldragen projectplannen voorkomen. Het opgeven van de juiste locatie is daarbij een belangrijk punt. Als de verplichte uitvoering conform de aanvraag niet zou worden gehandhaafd, zouden strategische aanvragers met onvoldragen plannen ten onrechte bevoordeeld worden ten opzichte van aanvragers die eerst hun plannen hebben uitgewerkt of die hebben moeten wachten op de verlening van de vergunning. Dat in deze casus achteraf een omgevingsvergunning is verleend, is niet relevant. Het CBb vindt het besluit ook evenwichtig. Dat de subsidieontvanger nadelig wordt getroffen weegt niet op tegen het belang van een doelmatige uitvoering van het Besluit SDE en het waarborgen van een gelijk speelveld voor aanvragers. Het verstrekken van juiste gegevens is essentieel om de verdeling van het subsidieplafond op transparante en een te rechtvaardigen manier te laten verlopen. De intrekking houdt stand.
Tips voor de praktijk
- Als je een subsidieverleningsbesluit wilt intrekken, kies dan de juiste intrekkingsgrond(en) uit artikel 4:48, lid 1, Awb. In deze casus had de minister zich waarschijnlijk ook kunnen baseren op de onderdelen a en c (niet geheel uitvoeren van de activiteiten en verstrekken van onjuiste informatie waardoor een andere beschikking is genomen dan wanneer de juiste informatie was verstrekt).
- In het subsidierecht geldt het recht op mededinging in die zin dat iedere potentiële aanvrager een gelijke kans moet hebben de subsidie te verwerven. Het recht op een gelijk speelveld wordt in de uitspraak een paar keer genoemd als reden waarom de minister terecht niet accepteert dat de subsidieontvanger de productie-installatie op een andere dan de opgegeven locatie realiseert. Als je afwijkt van de regels ten gunste van de één, wordt een ander (mogelijk) benadeeld. Dus pas daar mee op!
- Zorg dat het besluit evenredig is door na te gaan of:
- het besluit het geschikte middel is, gelet op het doel dat je met het besluit wilt bereiken;
- het besluit noodzakelijk is. Is het de enige manier om het doel van de regeling te bereiken of een gelijk speelveld te creëren?
- het besluit evenwichtig is. Is rekening gehouden met alle belangen, relevante feiten en omstandigheden?