Geschreven door: mr. Roos Jeninga
Eind januari 2023 werd het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb als preconsultatievoorstel aangeboden aan de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel heeft tot doel om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zo in te richten dat bestuursorganen meer maatwerk kunnen leveren en meer rekening kunnen houden met het daadwerkelijke vermogen van burgers om in actie te komen naar aanleiding van overheidshandelen (het zogenaamde ‘doenvermogen’ van burgers). Het wetsvoorstel vormt een poging om de menselijke maat bij overheidshandelen te bevorderen en hiermee onrecht, zoals bij de Toeslagenaffaire, in de toekomst te voorkomen. Volgens de Memorie van Toelichting moet de overheid op deze manier ‘betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig’ worden.
Het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb is een uitgebreid wetsvoorstel, dat de Awb ingrijpend zal gaan veranderen. In deze publicatie bespreken wij de kern van dit wetsvoorstel en een aantal van de meest opvallende en ingrijpende wijzigingen daaruit.
Doel en inhoud van het wetsvoorstel
Het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb heeft twee hoofddoelen: het verankeren van de menselijke maat in besluitvormingsprocedures en het leidend maken van een realistisch burgerbeeld bij besluitvorming- en rechtsbeschermingsprocedures. Het wetsvoorstel ziet op aanpassing van de Awb inzake ongeveer vijftien onderwerpen. Een aantal van deze onderwerpen betreft een codificatie van jurisprudentie of een verduidelijking van nu al in de Awb opgenomen bevoegdheden en verplichtingen. Deze wijzigingen moeten vooral een impuls vormen voor bestuursorganen om bepaalde bevoegdheden vaker of meer weloverwogen toe te passen; een meer responsieve overheid. Het voorstel bevat echter ook wijzigingen van de Awb, die om concrete aanpassingen in de praktijk van bestuursorganen vragen. Van al deze wijzigingen vallen de volgende het meest op.
Opname van het dienstbaarheidsbeginsel
Met het voorgestelde art. 2:4a komt er een nieuw algemeen beginsel van behoorlijk bestuur in de Awb, namelijk het dienstbaarheidsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat het bestuursorgaan zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar dient op te stellen. Op basis van dit beginsel moet het bestuur de burger centraal stellen en zich altijd bewust zijn van de effecten van zijn handelen op de burger. Het beleid en de uitvoering moeten zo zijn ingericht dat het de belangen van de burger dient. Dit kan een heel praktische uitwerking hebben; zo moet een bestuursorgaan makkelijk (online, telefonisch en op afspraak) te bereiken zijn en tijdig duidelijke informatie verstrekken. Een voorbeeld hiervan is het voorgestelde art. 3:45a, waarin staat dat bestuursorganen bij de bekendmaking en mededeling van een besluit moeten vermelden hoe een belanghebbende contact kan leggen met het bestuursorgaan.
Het dienstbaarheidbeginsel is ook de basis voor een aantal andere voorgestelde wijzigingen. Zo wordt een wijziging voorgesteld van het motiveringsbeginsel in art. 3:47, lid 1. Aan dit artikel wordt toegevoegd dat de motivering bij bekendmaking van het besluit moet worden vermeld ‘op een voor belanghebbenden begrijpelijke wijze’. Ook het voorgestelde art. 7:1b ziet op een meer dienstbare overheid. Daarin worden bestuursorganen in de bezwaarfase verplicht in overleg met de belanghebbende te kijken of er mogelijkheden zijn tot informele afdoening.
Aanpassing van het evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in art. 3:4, lid 2 Awb. Op dit moment wordt er in de praktijk vanuit gegaan dat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij de uitvoering van formele wetten met gebonden bevoegdheden niet mogelijk is. Deze beperkte interpretatie van het evenredigheidsbeginsel wordt gezien als één van de oorzaken van de Toeslagenaffaire. Het wetsvoorstel beoogt aan het tweede lid van art. 3:4 Awb een zin toe te voegen, waardoor het mogelijk wordt voor bestuursorganen om af te wijken van wetgeving met een gebonden bevoegdheid. Afwijking is dan mogelijk indien de toepassing van de bevoegdheid onevenredige gevolgen voor de burger meebrengt. Het gevolg hiervan is dat een bestuursorgaan een gebonden bevoegdheid niet hoeft toe passen wanneer dat in een individueel geval onevenredig hard uitpakt. Deze wijziging wordt beschouwd als één van de belangrijkste uit het wetsvoorstel.
Verlenging bezwaar- en beroepstermijn & verruiming verschoonbaarheid termijnen
Het wetsvoorstel beoogt ook om art. 6:7 en 6:11 Awb aan te passen. Iedere belanghebbende moet zo deugdelijk in staat worden gesteld een bezwaar- of beroepschrift in te dienen.
Art. 6:7 Awb wordt zo aangepast dat de bezwaar- en beroepstermijn voor bepaalde categorieën besluiten van zes naar dertien weken gaat. Zes weken blijft het uitgangspunt. Voor welke besluiten een termijn van dertien weken geldt, volgt uit de bij het wetsvoorstel behorende ‘Regeling verlenging bezwaar- en beroepstermijn’. Het betreft met name besluiten die invloed (kunnen) hebben op de bestaanszekerheid van burgers of waarbij een kans bestaat dat burgers tijdelijk verminderd in staat zijn om snel actie te ondernemen. Het gaat dan in het bijzonder om besluiten binnen het sociale zekerheidsrecht, zoals besluiten gebaseerd op de Algemene bijstandswet, de Participatiewet en de Ziektewet.
Art. 6:11 Awb wordt zo aangepast dat de overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn ook verschoonbaar is als de indiener wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden die hemzelf betreffen de termijn heeft overschreden. Momenteel wordt verschoonbaarheid enkel aangenomen als ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. In de praktijk betekent dit dat verschoonbaarheid slechts in uitzonderlijke gevallen wordt aangenomen. De wetgever brengt met deze wijziging een verruiming aan, zodat er meer maatwerk kan worden geleverd in individuele gevallen. Bij ‘bijzondere persoonlijke omstandigheden’ kan volgens de regering worden gedacht aan het overlijden van een partner of de zorg voor een ernstig ziek kind. De lat komt hiermee lager te liggen bij persoonlijke omstandigheden, wat meer ruimte biedt voor maatwerk en het rekening houden met het doenvermogen van de burger.
Aanpassing uitzonderingen op de hoorplicht
Het wetsvoorstel beoogt tevens art. 7:3 Awb zo aan te passen dat er voorwaarden worden verbonden aan het afzien van het horen bij een kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond bezwaar. Dit kan het bestuursorgaan nu zonder nader onderzoek doen. Op basis van het wetsvoorstel moet het bestuursorgaan ook bij dit soort bezwaarschriften contact opnemen met de bezwaarmaker. Als het bestuursorgaan na dit informeel contact afziet van het horen, dan moet het zich in een verslag hierover verantwoorden. Het doel hiervan is dat bestuursorganen bezwaren die op het eerste gezicht kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond zijn toch nader zullen bekijken. Dit kan aanleiding zijn voor het bestuursorgaan om nader onderzoek te doen naar de mogelijke verschoonbaarheid van een overschreden termijn of naar mogelijke alternatieven voor een geweigerde beschikking.
Conclusie
In deze publicatie zijn wij ingegaan op een aantal opvallende voorgestelde wijzigingen uit het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb. Het wetsvoorstel betreft echter nog veel meer aanpassingen van de Awb. Sommige van deze wijzigingen benadrukken de al bestaande praktijk, terwijl andere wijzigingen concrete aanpassingen in de praktijk van bestuursorganen vereisen.
Inmiddels is de preconsultatiefase van het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb afgerond. Nadat de uitkomsten van de preconsultatie zijn verwerkt, zal de fase van de internetconsultatie van start gaan. De daadwerkelijke inwerkingtreding van dit wetsvoorstel laat dus nog wel even op zich wachten. Tot die tijd houden wij voor u de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten.
Tip voor de praktijk
Bestuursorganen doen er goed aan om in afwachting van deze wetswijzigingen nu al na te denken over manieren waarop zij meer in lijn met dit wetsvoorstel kunnen handelen. Onze adviseurs helpen u hier graag bij. Bel (079 - 3631919) of mail onze specialisten.