Wnra: van eenzijdige aanstelling naar tweezijdige arbeidsovereenkomst, of toch niet?

Ambtenarenrecht
Arbeidsrecht

Op 1 januari 2020 is het zover. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna: Wnra) treedt in werking. Een groot deel van de ambtenaren verhuist met hun rechtspositie van het ambtenarenrecht naar het arbeidsrecht. 

De wet regelt dat de huidige eenzijdige aanstellingen op 1 januari 2020 automatisch worden omgezet naar een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Alle bestaande afspraken, beslissingen en toezeggingen over de arbeidsvoorwaarden van een ambtenaar worden onderdeel van die arbeidsovereenkomst. Dat zijn in ieder geval: de duur van het dienstverband, salaris en toelage(n), werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten. Zijn de arbeidsvoorwaarden van werknemers daarmee voldoende geregeld?

Nee, de wet regelt niet dat ook de collectieve arbeidsovereenkomst (hierna: cao) die vanaf 1 januari 2020 geldt en een eventueel personeelshandboek automatisch onderdeel worden van de arbeidsovereenkomst. 

Binding aan de cao

De werknemer die geen lid is van één van de vakbonden die partij zijn bij de cao, is niet gebonden aan de cao die door of namens zijn werkgever is gesloten (hierna: de ongebonden werknemer). De verwachting is dat de groep ongebonden werknemers groot is omdat de ledenaantallen van vakbonden afgelopen jaren flink zijn gedaald. 

Een werkgever die cao-partij is, is als gebonden partij verplicht die cao toe te passen op alle werknemers, gebonden of ongebonden. De ongebonden werknemer hoeft die toepassing niet te aanvaarden. Het (onwenselijke) gevolg is dat er mogelijk een groep werknemers ontstaat waar de cao wel op moet worden toegepast en een groep waarop de cao niet kan worden toegepast. Dit is anders als een cao algemeen verbindend is verklaard. In dat geval is de cao bindend voor elke werkgever en werknemer die binnen de werkingssfeer van de cao valt. Let op: een algemeen verbindend verklaring is altijd tijdelijk.

Binding aan het personeelshandboek

Overheidswerkgevers hebben vaak naast de sectorale rechtspositieregeling nog een aantal aanvullende lokale rechtspositieregelingen. Die zullen in de meeste gevallen worden omgezet in regelingen die ‘Wnra-proof’ zijn en worden gebundeld in een personeelshandboek. De toepassing van een personeelshandboek kan na 1 januari 2020 niet eenzijdig aan de werknemer worden opgelegd. Ook niet als de ondernemingsraad met het personeelshandboek heeft ingestemd of als overeenstemming is bereikt over de inhoud in het lokaal overleg. 

Daarom roept deze verhuizing naar het arbeidsrecht bij veel overheidswerkgevers de vraag op of het niet toch verstandig is met de zittende werknemers een aanvulling op de arbeidsovereenkomst overeen te komen waarin de binding aan de cao en het personeelshandboek met de werknemer is opgenomen.

Drie opties

Er zijn drie opties denkbaar: 

  1. Optie 1: de werkgever legt zittende werknemers een aanvulling op de arbeidsovereenkomst voor waarin partijen afspreken dat de vanaf 1 januari 2020 geldende cao en het personeelshandboek van toepassing is op de individuele arbeidsovereenkomst (dit wordt het incorporatiebeding genoemd)
  2. Optie 2: de werkgever legt zittende werknemers niets ter ondertekening voor.
  3. Optie 3: de werkgever neemt een eenzijdig besluit dat vanaf 1 januari 2020 op alle werknemers de dan geldende cao en het personeelshandboek van toepassing zijn. 

Analyse optie 1 - de aanvulling op de arbeidsovereenkomst
De Wnra regelt het ontstaan van een arbeidsovereenkomst met de zittende werknemers. Vanzelfsprekend hoeft dus geen arbeidsovereenkomst met de zittende werknemers gesloten te worden. Wel kan de werkgever met de werknemer een aanvulling op (de automatisch ontstane) arbeidsovereenkomst overeenkomen. Door in deze aanvulling op de arbeidsovereenkomst een zogenoemd incorporatiebeding op te nemen, kan de binding aan de cao en het personeelshandboek met ingang van 1 januari 2020 uitdrukkelijk worden geregeld. 

Een incorporatiebeding wordt in de meeste arbeidsovereenkomsten opgenomen. Daarin spreken werkgever en werknemer af dat de cao en het personeelshandboek, eventueel inclusief toekomstige wijzigingen, van toepassing zijn op de arbeidsovereenkomst. De binding aan de cao en het personeelshandboek is op deze manier juridisch correct geregeld. Daarmee ontstaat duidelijkheid over de arbeidsvoorwaarden die in de individuele situatie gelden.
Uiteraard is van belang dat zowel werkgever als werknemer deze aanvulling op de arbeidsovereenkomst, met daarin het incorporatiebeding, ondertekenen. 

Analyse optie 2 - niets voorleggen ter ondertekening
Juist omdat op 1 januari 2020 automatisch een arbeidsovereenkomst ontstaat voor zittende werknemers, zijn er ook overheidswerkgevers die er voor kiezen niets ter ondertekening voor te leggen aan de zittende werknemers. De cao en het personeelshandboek worden in dat geval vanaf 1 januari 2020 gewoon toegepast, zonder dat daar een tweezijdige afspraak aan ten grondslag ligt. 

Dit past bij de algehele boodschap van de Wnra dat er materieel niets wijzigt in de rechtspositie van de werknemers, en dat er dus ook geen aanvullende afspraken gemaakt hoeven te worden. Aan de andere kant past deze eenzijdige toepassing niet in het systeem van het arbeidsrecht waar tweezijdigheid het uitgangspunt is. Het risico is aanwezig dat een ongebonden werknemer in de toekomst kan aanvoeren dat hij de toepassing van de cao en het personeelshandboek nooit heeft aanvaard en om die reden niet gebonden is. Dit risico speelt met name als de cao of het personeelshandboek op enig moment wijzigt. In een eventuele juridische procedure zal de werknemer in dat geval mogelijk in het gelijk worden gesteld. De keerzijde van deze opstelling is wel dat de werknemer ook geen aanspraak heeft op wijzigingen die in zijn voordeel zijn, bijvoorbeeld verhoging van het cao-loon.

Analyse optie 3 - eenzijdig besluiten tot binding aan cao en personeelshandboek
Tot 1 januari 2020 is het nog mogelijk eenzijdig besluiten te nemen ten aanzien van de rechtspositie van de overheidswerknemer. Alle besluiten genomen voor 1 januari 2020 worden automatisch onderdeel van de arbeidsovereenkomst. 

Strikt genomen betekent dit dat de overheidswerkgever voor 1 januari 2020 ten aanzien van elke individuele werknemer het eenzijdige besluit kan nemen dat vanaf 1 januari 2020 de cao en het personeelshandboek op de arbeidsovereenkomst van toepassing zijn. Omdat alle bestaande besluiten op grond van de Wnra onderdeel worden van de arbeidsovereenkomst, lijkt dit een eenvoudige wijze om binding aan de binding en het personeelshandboek te bewerkstelligen zonder dat daar een handtekening van de werknemer voor nodig is. 
 
Het nadeel is dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar gemaakt kan worden tegen dit besluit. De werknemer kan in de bezwaarprocedure aanvoeren dat het bestuursorgaan, de werkgever, misbruik maakt van zijn bevoegdheden. Wij sluiten niet uit dat de werknemer op dat punt gelijk zal krijgen. 

Conclusie

Juridisch gezien heeft optie 1 de voorkeur. Bovendien biedt optie 1 de meeste zekerheid en duidelijkheid voor werkgever en werknemer, is optie 1 sympathieker dan de andere opties en past het volledig in het arbeidsrechtelijke systeem waar tweezijdigheid het uitgangspunt is. Uiteraard is een handtekening van de zittende werknemer niet af te dwingen. Weigert de werknemer de aanvulling op de arbeidsovereenkomst te ondertekenen, ga dan in gesprek om de consequenties toe te lichten (geen binding aan cao en personeelshandboek). Leidt dit niet alsnog tot ondertekening van de aanvulling op de arbeidsovereenkomst, documenteer dit dan goed.

Wil je als werkgever vanuit praktisch en efficiënt oogpunt liever niets ter ondertekening aan de werknemer voorleggen, dan is optie 2 de meest voor de hand liggende keuze: in de praktijk is dit immers de meest eenvoudig uitvoerbare optie en juridisch minder risicovol dan optie 3. Bedenk dat optie 2 een juridisch onduidelijke situatie creëert die in de toekomst tot procedures kan leiden. 

Vragen over de arbeidsovereenkomst of andere implementatievragen in het kader van de Wnra? Neem contact op met Vijverberg Advocaten & Adviseurs via 079 - 36319 19 of het contactformulier op onze website.

Ontvang onze publicaties

Ontvang ons cursusaanbod

Volg ons op social media

Gerelateerde publicaties

Eerdere publicaties

Latere publicaties

25-10-2019
Ambtenarenrecht, Arbeidsrecht
01-11-2019
Ambtenarenrecht, Arbeidsrecht