Geschreven door: mr. Vanessa de Kruijf-Stellaard
De recente ontwikkelingen in de ‘asielcrisis’ zullen vast weinig mensen zijn ontgaan. Naast een (over)vol asielzoekerscentrum (AZC) in Ter Apel, is ook de gemeente Tubbergen in het nieuws geweest. In het dorp Albergen, onderdeel van de gemeente Tubbergen, wil het COA een voormalig hotel inrichten als AZC. De gemeente en de inwoners zijn het hier niet mee eens, maar het kabinet wil dit plan doorzetten. In deze publicatie gaan wij in op het bestuursrechtelijke mechanisme hierachter en waarom dit doorzetten zonder toestemming van de gemeente kan gebeuren. Ook blikken we vooruit op de toekomst door in te gaan op wetsvoorstellen die gaan over het verbeteren van asielopvang.
Achtergrond: een hotel met een tegenstrijdige bestemming
Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) heeft een koopovereenkomst gesloten om zo vanaf 1 september 2022 eigenaar te worden van ‘Landhotel ’t Elshuys’ aan de Gravendijk in Albergen. Het COA wil dit hotel benutten als AZC om hiermee permanente opvang voor statushouders en/of asielzoekers te realiseren. Dit plan strookt echter niet met het plaatselijke bestemmingsplan. Het college van B&W van de gemeente Tubbergen heeft na een verzoek van het COA geweigerd om het bestemmingsplan aan te passen: de bestemming van het pand blijft horeca. Daarbij wist de gemeente niets af van de plannen. Het COA wil de plannen voor een AZC niet wijzigen en zoekt steun bij het kabinet, en met succes: het voornemen is om de gemeente buitenspel te zetten, ondanks een tegenstrijdig bestemmingsplan. Hierdoor zou het hotel direct tachtig asielzoekers kunnen huisvesten. In de toekomst zou het hotel zelfs plaats kunnen bieden aan driehonderd asielzoekers.
Het bestuursrechtelijke mechanisme van artikel 3.2 Besluit omgevingsrecht
Om het plaatselijke bestemmingsplan en toestemming van de gemeente te kunnen omzeilen, heeft het kabinet bij wijze van uitzondering besloten om artikel 3.2 Besluit omgevingsrecht toe te passen. Hierdoor kan de Rijksoverheid een omgevingsvergunning verlenen, en niet de gemeente. Staatssecretaris Van der Burg van Justitie en Veiligheid heeft in samenspraak met minister De Jonge van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening besloten om dit ruimtelijk ordeningsinstrument in te zetten. De achterliggende reden is dat ‘de noodzaak om aanvullende opvangplekken te realiseren zo groot is, dat het kabinet heeft besloten om een uitzonderlijke stap te zetten’. Daarbij ontbrak het aan het nodige ‘lokale bestuurlijke draagvlak’, waardoor het Rijk zich genoodzaakt zag dit instrument toe te passen.
Om aan te geven waarom de inzet van het ruimtelijk ordeningsinstrument tijd kan besparen, gaan we in op de reguliere procedure om een bestemmingsplan te wijzigen. Dit is een lange procedure (gemiddeld 26 tot 31 weken). Het start met een principeverzoek van de belanghebbende bij de gemeente om het bestemmingsplan te laten wijzigen. Daarna komt er een voorontwerpbestemmingsplan met verschillende onderdelen, waarbij ook de nodige onderzoeken worden uitgevoerd. Dit plan ligt zes weken ter inzage waarbij er ruimte is voor inspraak en overleg. Nadat de inspraak- en overlegreacties zijn beantwoord en het ontwerp eventueel is aangepast, moet het uiteindelijke ontwerpbestemmingsplan ook zes weken ter inzage worden gelegd. Belanghebbenden kunnen zienswijzen indienen als reactie en de gemeente moet deze beantwoorden. Tot slot stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan vast. Bij een ongewijzigde vaststelling wordt het vaststellingsbesluit binnen twee weken gepubliceerd, terwijl dit bij een gewijzigde vaststelling maximaal zeven weken is. Hierna staat het vaststellingsbesluit open voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Daar kan eventueel beroep worden ingesteld of om een voorlopige voorziening worden verzocht. Door het ontbreken van plaatselijk maatschappelijk draagvlak is het denkbaar dat een rechtsmiddel in dit geval zou zijn ingezet door belanghebbenden, waardoor er weken tot maanden nodig zijn voor deze procedures.
De Rijksoverheid kan niet zomaar over iedere gemeentelijke aanvraag of aangelegenheid beslissen. De reikwijdte is vastgelegd in bovengenoemd wetsartikel. Voorbeelden waarin dergelijke beslissingen door de Rijksoverheid genomen kunnen worden zijn onder meer bij het bouwen en slopen van bouwwerken en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (zie onder meer onderdeel a van dit artikel). Waar sprake is van het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan én een verwezenlijking van een project van nationaal belang, waaronder het onderbrengen van asielzoekers, kan de Rijksoverheid ook een beslissing nemen in plaats van de gemeente (onderdeel b van dit artikel). Dat is hier dan ook voor het eerst sinds de inwerkingtreding van dit artikel in 2015 gebeurd. De gemeente staat overigens niet machteloos en kan bestuursrechtelijke procedures starten tegen dergelijke besluiten, zoals het indienen van bezwaar of het verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank.
Wetsvoorstellen voor structurele en evenredige asielopvang
De spanning tussen een gemeente en de Rijksoverheid zoals in deze situatie, is geen op zichzelf staand geval. Al langere tijd proberen verschillende partijen met een duurzame oplossing te komen voor het asielprobleem, maar veelal willen of kunnen gemeenten niet meewerken. De extra vluchtelingenstroom uit Oekraïne bemoeilijkt voorts de zoektocht naar ruimte. Omdat de situatie, en dan met name in Ter Apel, onhoudbaar is geworden, is in ieder geval besloten tot activering van de nationale crisisstructuur op 17 juli 2022. Dit houdt in dat dit maatschappelijke probleem voortaan wordt gecoördineerd vanuit de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid (NCTV), specifiek om de door- en uitstroom van de migratieketen te verbeteren. De structuur bestaat uit het Interdepartementaal Afstemmingsoverleg (IAO), de Interdepartementale Commissie Crisis Beheersing (ICCb) en de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb). Daarbij is ook het Nationale Kernteam Communicatie (NKC) actief. Binnen deze structuur bestaat een nauwe samenwerking met veiligheidsregio’s, gemeenten, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), het COA en andere partners.
Om tot meer structurele oplossingen te komen, werkt de staatssecretaris aan een wetsvoorstel dat er op de korte termijn voor moet zorgen dat gemeenten een wettelijke opvangtaak krijgen. Door deze opdracht in een wet in formele zin te vatten, krijgt de Rijksoverheid een dwingend juridisch instrument tot haar beschikking. Het kabinet hoopt hiermee een ‘stabiel, flexibel en duurzaam opvangmodel met evenwichtige spreiding over het land’ te creëren. Het kabinet verkent twee wettelijke varianten. In de eerste variant wordt de taak bij iedere gemeente afzonderlijk neergelegd, zodat de opvang evenredig wordt verdeeld door heel Nederland. In de tweede variant komt de wettelijke taak terecht bij bepaalde gemeenten op basis van een jaarlijks verdeelbesluit. Dit besluit wordt genomen door provincies of door de verantwoordelijk staatssecretaris. De gemeenten uiten in ieder geval al kritiek op de effectiviteit hiervan.
Conclusie: op zoek naar een duurzame oplossing
In een crisis moeten er veelal beslissingen worden genomen die voor bepaalde partijen niet altijd prettig zijn. Deze casus is hier een goed voorbeeld van. Het is weliswaar goed dat de Rijksoverheid nadenkt over een duurzame oplossing met een evenredige verdeling over alle gemeenten om dergelijke situaties in de (nabije) toekomst te voorkomen, maar met de belangen van gemeenten moet wel rekening worden gehouden. Een stevige oplossing kan alle partijen uiteindelijk ten goede komen.
Heeft u als gemeente vragen naar aanleiding van deze publicatie? Of heeft u te maken met de opvang van asielzoekers of de komst van een AZC? De ervaren juristen van Vijverberg kunnen u bijstaan met advies op (onder andere) het gebied van omgevingsrecht. Neem contact met ons op als wij u kunnen ondersteunen.