Het komt bij iedere (overheids)organisatie wel eens voor: aan een ambtenaar is een te hoog salaris betaald, na benoeming in een andere functie is een aan de vorige functie gekoppelde toelage onveranderd doorbetaald, er is een te hoge vergoeding vastgesteld en betaald of een (na)betaling van een bepaald bedrag heeft te lang doorgelopen.
De vraag komt dan naar voren of het bedrag dat onverschuldigd aan de ambtenaar is betaald zonder meer teruggevorderd kan worden. Hieronder volgt een antwoord op deze vraag.
Het uitgangspunt
Artikel 117 van de Ambtenarenwet bepaalt dat ‘met de door de Staat of de door de openbare lichamen verschuldigde bezoldiging kan worden verrekend hetgeen de ambtenaar als zodanig aan hen zelf verschuldigd is.’
Dit artikel biedt de kapstok voor de verrekening van onverschuldigde betalingen aan de overheidswerkgever.
In de loop van de jaren heeft de Centrale Raad van Beroep (verder: de Raad) zich regelmatig gebogen over besluiten die betrekking hadden op terugvordering en verrekening van onverschuldigde betalingen aan ambtenaren. In deze uitspraken heeft de Raad de in artikel 117 van de Ambtenarenwet gegeven kapstok verder vormgegeven.
Uit deze uitspraken kan afgeleid worden dat de overheidswerkgever mag terugvorderen of verrekenen als de verschuldigdheid van het te verrekenen bedrag afdoende vaststaat. Daarnaast dient bij de terugvordering of verrekening niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur - in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel - te worden gehandeld.
Wanneer is sprake van een rechtszekerheidsbeginsel dat zich verzet tegen terugvordering of verrekening?
Redelijkerwijs had kunnen weten
De Raad hanteert sinds jaar en dag het criterium dat tot terugvordering of verrekening kan worden overgegaan als de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij een te hoog bedrag of gedurende een te lange periode een bepaald bedrag ontving.
Het begrip redelijkerwijs wordt ingevuld aan de hand van wat de gemiddelde ambtenaar met de functie, opleiding en kennis en ervaring van de betrokken ambtenaar weet of redelijkerwijs zou kunnen weten.
In een situatie waarin een achterstallige salarisbetaling plaatsvond over een periode van ruim 5 jaar, zonder enige nadere specificatie, oordeelde de Raad dat de ambtenaar niet redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel had ontvangen. Daarbij speelde een rol dat de ambtenaar ook bij collega’s die een gelijksoortige nabetaling hadden ontvangen had nagegaan of zij ook een vergelijkbaar bedrag hadden ontvangen. Omdat deze collega’s ook een vergelijkbaar bedrag hadden ontvangen was zij er van uitgegaan dat de betaling correct was (CRvB 26 oktober 1995, TAR 1995, 271).
Naast de voorwaarde dat de ambtenaar het redelijkerwijs moest of had kunnen weten heeft de Raad in het kader van de rechtszekerheid grenzen gesteld aan de periode waarover teruggevorderd of verrekend kan worden.
De periode waarover teruggevorderd kan worden
De Raad heeft voor het vaststellen van de periode waarover teruggevorderd kan worden aansluiting gezocht bij de sociale zekerheidswetgeving. In de meeste sociale zekerheidswetten wordt een termijn van twee jaren na de dag van betaling gehanteerd. De Raad hanteert deze termijn in de gevallen waarin de ambtenaar wist of had kunnen weten dat hij teveel had ontvangen.
De achtergrond van deze keuze is dat de Raad van oordeel is dat de rechtszekerheid met zich meebrengt dat naarmate een positie geruime tijd onbestreden bestaat, deze positie niet zonder meer volledig kan worden hersteld. Herstel is in dit soort gevallen dus beperkt tot maximaal twee jaar.
De bedragen die op een langere periode betrekking hebben, kunnen slechts worden teruggevorderd als de ambtenaar niet alleen wist of had kunnen weten van de gemaakte fout, maar de gemaakte fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan. In dergelijke gevallen wordt de terugvorderingstermijn tot 5 jaar verlengd. Voor het ontstaan van deze terugvorderings-mogelijkheid is het niet nodig dat er sprake is van kwade trouw of opzet. Het is voldoende dat er onjuiste inlichtingen zijn verstrekt dan wel dat er sprake is van ‘toedoen’ van de ambtenaar in die zin dat hem dat toegerekend kan worden.
Een voorbeeld daarvan is te vinden in een uitspraak van de Raad van 12 april 2001 (TAR 2001, 91). Uit dez e uitspraak blijkt dat een ambtenaar die op een formulier inkomsten moest invullen had getwijfeld of het ging om de inkomsten die zij per maand of per week verdiende. De ambtenaar koos ervoor om de inkomsten per week op te geven. Uit het formulier bleek echter dat het om inkomsten van de (afgelopen) maand ging. De Raad overwoog dat als de ambtenaar twijfel had, zij navraag had kunnen doen of een nadere toelichting op het formulier had kunnen vragen. Dat de ontvangende instantie uit de gegeven informatie zou hebben kunnen afleiden dat niet de juiste informatie was verstrekt deed naar het oordeel van de Raad hieraan niets af. Op de stelling van de betrokken ambtenaar dat er slechts van toedoen sprake kon zijn als betrokkene bewust gehandeld had, reageerde de Raad door te stellen dat voor ‘toedoen’ niet vereist is dat er sprake is van kwade trouw of opzet. Voldoende is dat er onjuiste inlichtingen zijn verstrekt.
De zesmaandentermijn
De Raad heeft in de loop van de jaren de jurisprudentie over terugvordering/verrekening steeds verder uitgewerkt. Naast de beperking in de periode waarover teruggevorderd kan worden, te weten de twee- en vijfjaarstermijn, heeft de Raad nog een voorwaarde gesteld die verband houdt met het verstrijken van termijnen.
In die gevallen waarin een ambtenaar een signaal afgeeft aan een overheidsorgaan waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ten onrechte of te veel wordt betaald, heeft het overheidsorgaan een beperkte terugvorderingsmogelijkheid. Het orgaan kan slechts die bedragen terugvorderen die zijn betaald binnen 6 maanden na het tijdstip waarop het orgaan informatie van de ambtenaar heeft waarop het orgaan actie had moeten ondernemen. De Raad is van oordeel dat een periode van 6 maanden voldoende moet zijn om gegevens die zij van een ambtenaar krijgt op de juiste wijze te verwerken en daaruit de noodzakelijke gevolgen af te leiden, namelijk terugvordering.
De termijn gaat lopen na het eerste signaal waaruit het overheidsorgaan had kunnen afleiden dat er sprake is van wijzigingen (CRvB 5 augustus 1999, TAR 1999, 134).
Kortom
Een overheidsorgaan kan een onverschuldigd betaald bedrag in beginsel terugvorderen indien dit bedrag afdoende vaststaat. Terugvordering kan plaatsvinden gedurende twee jaar na de betaling indien de ambtenaar redelijkerwijs had kunnen weten dat er sprake was van een onjuiste betaling. De terugvorderingstermijn kan uitgebreid worden tot vijf jaar indien de gemaakte fout door toedoen van de ambtenaar is ontstaan.
Als het overheidsorgaan een signaal van de ambtenaar heeft ontvangen over de ontvangst van een onjuist bedrag is de mogelijkheid tot terugvordering beperkt tot de bedragen die binnen 6 maanden na de melding van de ambtenaar aan hem onverschuldigd zijn betaald.