Op 3 april 2013 is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel (kamerstuk 33 597) ingediend tot Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het belangrijkste doel van de voorgestelde wijzigingen is de publiekrechtelijke samenwerking tussen decentrale overheden te verbeteren. In deze update een voorbeschouwing over één van de voorgestelde wijzigingen: de introductie van een nieuwe (lichte) samenwerkingsvorm voor bedrijfsvoering en uitvoerende taken. Een nieuwe samenwerkingsvorm die lichter is dan een zogenaamd openbaar lichaam, maar zwaarder dan een gemeenschappelijk orgaan.
Huidige samenwerkingsvormen in de Wgr
De Wgr kent thans drie mogelijkheden voor publiekrechtelijke samenwerking: de centrumgemeente, het gemeenschappelijk orgaan en het openbaar lichaam. Voor de twee laatstgenoemde samenwerkingsvormen, het gemeenschappelijk orgaan en het openbaar lichaam, is het mogelijk een bestuursorgaan in te stellen ter behartiging van bepaalde belangen of taken. In de praktijk blijkt dat deze samenwerkingsvormen beide voor- en nadelen hebben die te maken hebben met het bezitten van wel of geen rechtspersoonlijkheid en het hebben van wel of geen geleed bestuur.
Wel of geen rechtspersoonlijkheid
Het gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid; het openbaar lichaam wél. Om die reden wordt vaak gekozen voor het openbaar lichaam als samenwerkingsvorm. Het bezit van rechtspersoonlijkheid betekent dat het openbaar lichaam bevoegd is zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen en privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Te denken valt aan het sluiten van overeenkomsten, het doen van aanbestedingen (vallend onder de Aanbestedingsrichtlijn en/of Dienstenrichtlijn) en het in dienst nemen van personeel. Het gemeenschappelijk orgaan kan dit niet. Personeel dat werkt voor een gemeenschappelijk orgaan moet bijvoorbeeld altijd in dienst zijn van één of meer van de deelnemende partijen.
Wel of geen geleed bestuur
Een ander verschil is dat het openbaar lichaam een zwaardere bestuursstructuur heeft dan een gemeenschappelijk orgaan. Het gemeenschappelijk orgaan heeft een ongeleed bestuur; het openbaar lichaam heeft een geleed bestuur, bestaande uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Daarom kunnen aan organen van een openbaar lichaam in beginsel álle bevoegdheden worden overdragen, ook de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften en het heffen van bepaalde belastingen. Door het gelede bestuur is immers sprake van voldoende “checks en balances” tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur.
Bedrijfsvoeringsorganisatie: met rechtspersoonlijkheid en enkelvoudig bestuur
Voor gemeenschappelijke regelingen op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoeringstaken is in de praktijk behoefte ontstaan aan een nieuwe samenwerkingsvorm die net als een openbaar lichaam wel rechtspersoonlijkheid heeft maar niet belast is met de “zware” bestuursstructuur (met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter). De toelichting op het wetsvoorstel noemt als voorbeelden van bedrijfsvoeringsterreinen waarop kan worden samengewerkt: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting (zogenaamde PIOFACH-taken). En als voorbeelden van uitvoeringstaken: het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet.
De gedachte is dat taken op het gebied van bedrijfsvoering naar hun aard, “vanwege hun beleidsneutrale karakter” niet vragen om een dergelijke zware bestuurlijke aansturing. Dat geldt ook voor uitvoeringstaken die geen of een geringe beleidsmatige component hebben. Voor een slagvaardige aansturing van de organisatie is tegelijkertijd wel rechtspersoonlijkheid vereist. Om die reden wordt thans voorgesteld om in de Wgr een nieuwe samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid en een enkelvoudig bestuur te introduceren onder de naam “bedrijfsvoeringsorganisatie”.
Wat is een bedrijfsvoeringsorganisatie?
Op grond van het wetsvoorstel wordt een bedrijfsvoeringsorganisatie ingesteld bij een zogenaamde collegeregeling waaraan uitsluitend colleges van B&W deelnemen. De regeling mag alleen worden getroffen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers.”
Dit is een belangrijke omschrijving waarmee beoogd wordt aan te geven dat het niet de bedoeling is dat in de bedrijfsorganisatie beleidsmatige keuzes worden gemaakt. Het wetsvoorstel zegt terecht: beleidsmatige keuzes horen thuis bij een gemeente of een openbaar lichaam. Over dit punt is het laatste woord echter nog niet gezegd. Want wat wordt precies verstaan onder ondersteuning en uitvoering? En kan beleid en uitvoering wel zo strikt gescheiden worden? De eerste Kamervragen zijn inmiddels gesteld.