Wat de ruime uitleg van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betekent voor de openbaarheid van overheidsinformatie

Geschreven door: mr. Lisa Doeleman

De betekenis van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming uit de Wet open overheid (Woo) is onlangs verduidelijkt. Na de conclusie van advocaat (A-G) Peter Wattel op 9 juli 2025, heeft ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitgesproken over dit begrip. Zowel A-G Wattel als de Afdeling vinden dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming ruim moet worden uitgelegd. Lees in deze publicatie wat dat betekent en welke gevolgen het heeft voor de praktijk.

Artikel 5.2, derde lid, van de Woo

De Woo heeft als uitgangspunt openbaarheid van overheidsinformatie. Alleen als er een uitzonderingsgrond of beperking geldt, mag het bestuursorgaan openbaarmaking van overheidsinformatie weigeren. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bevat zo’n beperking: persoonlijke beleidsopvattingen (zoals ambtelijke adviezen) ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar gemaakt te worden. Op deze beperking geldt een belangrijke uitzondering. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo bepaalt dat wanneer persoonlijke beleidsopvattingen verband houden met formele bestuurlijke besluitvorming deze beleidsopvattingen openbaar moeten worden gemaakt in niet tot personen herleidbare vorm. Alleen als openbaarmaking het intern beraad onevenredig zou schaden, bijvoorbeeld vanwege belangen van derden, kan van deze uitzondering worden afgeweken. Artikel 5.2, derde lid, van de Woo is later opgenomen in de Woo via een amendement. De bepaling is bedoeld om bestuursorganen te dwingen meer transparant te zijn over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. Dit komt ten goede aan de democratische controle.

Wat zegt A-G Wattel?

In een eerder door ons geschreven nieuwsbericht hebben wij het stappenplan geformuleerd dat volgens A-G Wattel moet worden doorlopen in het geval documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het stappenplan ziet er als volgt uit:

• Staan er persoonlijke beleidsopvattingen in het document?
• Zo nee: het document moet in beginsel openbaar gemaakt worden;
• Zo ja: is het document opgesteld ten behoeve van ‘formele bestuurlijke besluitvorming’?
  • Zo nee: dan kan openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen geweigerd worden;
  • Zo ja: dan moet het document openbaar gemaakt worden in een vorm waarin die opvattingen niet tot personen herleidbaar zijn, tenzij het kunnen voeren van intern beraad door openbaarmaking onevenredig geschaad zou worden of een ander in artikel 5.1 van de Woo genoemd belang opweegt tegen het algemene belang bij openbaarmaking.

Wat betreft de vraag wanneer sprake is van onevenredige schade aan het voeren van intern beraad stelt A-G Wattel dat het belang van het kunnen voeren van intern beraad kan worden ingevuld met alle belangen die worden gediend met de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 van de Woo.

Wat zegt de Afdeling?

In de uitspraak van 8 oktober 2025 geeft de Afdeling, in navolging van de conclusie van A-G Wattel, aan het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ een vrij ruime uitleg. De zaak ging over een Woo-verzoek tot openbaarmaking van een memo over de procespositie van de gemeente Nunspeet in een bestemmingsplanprocedure. Een ambtenaar had deze memo opgesteld voor een wethouder. In de memo werd de wethouder geadviseerd om aanvullend onderzoek te laten doen naar het voorgenomen bestemmingsplan, de toelichting aan te passen en het ontwerpbestemmingsplan opnieuw ter inzage te leggen. De memo was bedoeld om de wethouder in staat te stellen een beslissing te nemen. Dit heeft de wethouder ook daadwerkelijk gedaan. De Afdeling oordeelt daarom dat de memo was opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Voor zover er persoonlijke beleidsopvattingen waren opgenomen in de memo, moesten deze beleidsopvattingen openbaar gemaakt worden in niet tot personen herleidbare vorm.

De uitleg die de Afdeling geeft aan de formulering dat ‘het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’ is daarentegen minder ruim dan de A-G Wattel heeft voorgesteld. De Afdeling kiest er niet voor om het belang van het kunnen voeren van intern beraad in te vullen met alle belangen die worden gediend met de in artikel 5.1 Woo opgesomde uitzonderingsgronden. Als er nog andere belangen zijn die openbaarmaking in de weg staan, moet het bestuursorgaan die uitzonderingsgronden ook echt zelf inroepen én motiveren. Gaat het om informatie over de procespositie van een bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam, dan kan het bestuursorgaan daarvoor een beroep doen op artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo.

Formele bestuurlijke besluitvorming meer dan een besluit? 

Uit de toelichting bij artikel 5.2, derde lid, van de Woo volgt dat onder formele bestuurlijke besluitvorming moet worden verstaan ‘alle besluiten die de genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak’. Wat opvalt in deze zaak is dat zowel A-G Wattel als de Afdeling voor de uitleg van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming niet aansluiten bij het besluit-begrip uit artikel 1:3 van de Awb. Het begrip wordt door hen ruimer uitgelegd. A-G Wattel en de Afdeling overwegen dat een ‘formeel besluit’ niet nodig is om te kunnen spreken van formele bestuurlijke besluitvorming. Ook het besluit om niet te besluiten zou bijvoorbeeld als formele bestuurlijke besluitvorming kunnen worden aangemerkt. Wat volgens A-G Wattel en de Afdeling in ieder geval niet onder formele bestuurlijke besluit vorming valt, zijn stukken die:

• niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen om als basis of hulp te dienen bij het nemen van een beslissing;
• nog niet "rijp" zijn om voor formele besluitvorming aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen; of
• die nog rondgaan in de fase waarin er nog geen besluit is genomen en waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.

Wie stelt, bewijst?

Interessant is ook dat A-G Wattel in zijn conclusie stelt dat de verzoeker aannemelijk moet maken dat sprake is van documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming. Hij gaat uit van de regel ‘wie stelt, bewijst’. Dat kan voor verzoekers lastig zijn. Verzoekers weten namelijk niet of en welke documenten bij het bestuursorgaan berusten. Zij krijgen de documenten pas te zien nadat op het Woo-verzoek is besloten. Er is in zekere zin sprake van bewijsnood. Pas wanneer het bestuursorgaan het niet eens is met verzoeker, is het aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat openbaarmaking van de documenten onevenredige schade kan toebrengen aan het voeren van intern beraad.

Wat betekent dit voor bestuursorganen?

Omdat zowel A-G Wattel als de Afdeling een ruime uitleg geven aan het begrip formele bestuurlijke besluitvorming, kan het vaker voorkomen dat documenten die hieronder vallen openbaar moeten worden gemaakt. Hierbij een aantal tips voor het afhandelen van Woo-verzoeken die zien op documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming:

• Geef een op het document toegespitste motivering als je vindt dat een document niet is opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming. Geef bijvoorbeeld aan dat sprake is van korte gedachtewisselingen of niet-definitieve concepten;
• Kun je geen goede motivering geven, maar wil je het document toch niet openbaar maken? Leg dan concreet uit waarom openbaarmaking het voeren van intern beraad onevenredig zou schaden.
• Check altijd of er nog andere uitzonderingsgronden zijn die kunnen worden ingeroepen om openbaarmaking te voorkomen. Het bestuursorgaan moet deze gronden zelf inroepen;
• Als je besluit documenten wél openbaar te maken, stem dit dan vooraf af met de betrokken ambtenaren. Zo kunnen ook hun belangen worden meegewogen bij het te nemen besluit.

Vijverberg Advocaten & Adviseurs volgt de laatste ontwikkelingen over de Woo en blijft daarover publiceren. Vragen of advies nodig? Neem contact met ons op.