Begrotingssubsidie: recht op mededinging, het slotstuk?

Geschreven door: Zoë Blankestein

In eerdere publicaties hebben wij al stilgestaan bij de mededingingsplicht bij subsidies. Op 30 oktober 2024 bespraken wij de uitspraak van de rechtbank Limburg. Daarin werd geoordeeld dat een gemeente bij het verstrekken van een begrotingssubsidie verplicht is een openbare, transparante en eerlijke procedure te volgen. 

In het hoger beroep bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 23 juli 2025 nog eens nadrukkelijk dat ook bij begrotingssubsidies het leerstuk van schaarse rechten geldt. Dat betekent dat overheden mededingingsruimte moeten bieden zodra er meer serieuze gegadigden zijn. Dit geldt ook als de subsidie direct vanuit de begroting wordt verstrekt, zonder formele subsidieregeling. 

Deze uitspraak heeft directe gevolgen voor vrijwel alle gemeenten en andere overheidsinstanties die structureel samenwerken met vaste maatschappelijke partners. In deze publicatie lichten wij kort toe wat een begrotingssubsidie is en wat deze uitspraak in de praktijk betekent.

Wat is een begrotingssubsidie?

De Awb maakt onderscheid tussen subsidies met en zonder wettelijke grondslag (artikel 4:23 lid 1 en 2 Awb). In principe moet subsidie worden verstrekt op basis van een wettelijk voorschrift. Alleen bij uitzondering mag dat zonder wettelijk voorschrift, bijvoorbeeld bij incidentele projecten of subsidies die rechtstreeks via de begroting worden toegekend. De bedoeling daarvan was om de administratieve lasten voor overheden te beperken.

Een begrotingssubsidie (ook wel begrotingspostsubsidie genoemd) is een subsidie die rechtstreeks wordt toegekend via de gemeentelijke of provinciale begroting, zonder dat daar een afzonderlijk wettelijk voorschrift aan ten grondslag ligt. De gemeenteraad of provinciale staten bepalen dus zelf, in de begroting, welke organisaties of activiteiten financieel worden ondersteund. Ze benoemen daarbij in de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. Het gaat vaak om structurele of jaarlijks terugkerende bijdragen, bijvoorbeeld aan culturele instellingen, welzijnspartners of maatschappelijke organisaties.

Wat was er aan de hand?

De gemeente Peel en Maas ontving vanuit het Rijk SPUK-middelen (Specifieke Uitkeringen) voor de inzet van combinatiefunctionarissen. Sinds 2019 vervulde een lokale welzijnsorganisatie deze taak binnen de gemeente. In november 2023 besloot het college om aan deze organisatie opnieuw een begrotingssubsidie van € 265.139,20 per jaar toe te kennen voor de uitvoering van het programma ‘Brede regeling combinatiefuncties – gezonde leefstijl 2024-2026’.

Een concurrerende partij maakte bezwaar, omdat volgens haar eerst een openbare en transparante selectieprocedure had moeten plaatsvinden. Het college koos er echter bewust voor om af te wijken van de eigen inkoop- en aanbestedingsregels, met het argument dat voortzetting bij dezelfde partij paste binnen het streven naar duurzaam partnerschap.

Géén aanbestedingsplicht

De rechtbank oordeelde dat in deze zaak geen sprake was van een overheidsopdracht voor door Vorkmeer aan het college geleverde diensten. Er was namelijk geen uitvoeringsovereenkomst gesloten voor de inzet van combinatiefunctionarissen. Omdat er geen juridisch afdwingbare verbintenissen waren ontstaan tussen het college en Vorkmeer, viel de casus niet onder het aanbestedingsrecht.

Begrotingssubsidies kunnen wél schaars zijn

De Afdeling bestuursrechtspraak maakt vervolgens duidelijk dat er in dit geval sprake was van schaarse subsidiemiddelen, omdat er meerdere gegadigden bestonden. Het gaat hier om een rechtsnorm die voortvloeit uit het gelijkheidsbeginsel en die ertoe strekt dat de gemeente gelijke kansen biedt aan potentiële ontvangers.

Daaruit volgt dat een subsidieverstrekker mededingingsruimte moet bieden bij de verdeling van schaarse subsidiemiddelen, ook wanneer de subsidie wordt verstrekt als begrotingssubsidie. Het feit dat voor zo’n subsidie geen formele subsidieregeling vereist is en dat de toekenning plaatsvindt via de door de raad vastgestelde begroting, ontslaat het bestuursorgaan niet van de plicht om gelijke kansen te waarborgen.

Beperking van mededingingsruimte: alleen onder strikte voorwaarden

Bij wettelijke subsidies moet een beperking van mededinging expliciet in het wettelijk voorschrift zijn vastgelegd. Bij begrotingssubsidies mag de gemeente de mededinging onder voorwaarden beperken. Dat mag alleen als op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In dat geval moet de subsidieverstrekker:

• minimaal acht weken vóór het definitieve subsidiebesluit zijn voornemen openbaar maken;
• deugdelijk motiveren waarom er slechts één serieuze gegadigde is;
• anderen de gelegenheid geven om dit te betwisten.

Als dit vervolgens door een andere potentiële gegadigde wordt betwist, dan moet de gemeente in het uiteindelijke subsidiebesluit uitgebreid motiveren waarom er toch maar één serieuze gegadigde is of waarom de gestelde criteria wel degelijk voldoen.

Conclusie

Deze uitspraak maakt duidelijk dat ook bij begrotingssubsidies mededingingsruimte verplicht is zodra sprake is van schaarse middelen. Het ontbreken van een wettelijk voorschrift of het feit dat de subsidie via een begroting wordt verleend verandert daar niets aan. Alleen als wordt aangetoond dat er één serieuze gegadigde is mag hiervan gemotiveerd worden afgeweken. De afdeling biedt in deze uitspraak belangrijke duidelijkheid over de mededingingsplicht bij begrotingssubsidies. Tegelijkertijd laat deze uitspraak voor de praktijk nog belangrijke vragen open, zoals de manier waarop de gemeenten moeten onderbouwen dat er slechts één serieuze gegadigde is.

Tips voor de praktijk

• Breng vooraf in kaart of er meerdere serieuze gegadigden kunnen zijn. Ga niet automatisch uit van één bestaande samenwerkingspartner.
• Communiceer tijdig en openbaar als u subsidie voor één partij overweegt.
• Publiceer uw voornemen minimaal 8 weken vooraf, met onderbouwing waarom er mogelijk slechts één serieuze gegadigde is.

Twijfelt u of u begrotingssubsidie juridisch ‘Afdelings-proef’ is ingericht? Neem gerust contact op met Vijverberg Advocaten en Adviseurs. Onze specialisten denken graag met u mee.