Gedwongen gemeentelijke samenwerking: vrijwilligheid als uitgangspunt

Geschreven door: mr. Jeffrey van Doorn

Kan een provincie gemeenten dwingen tot samenwerking als één gemeente daar niet aan wil meedoen? Die vraag stond centraal in een recente zaak over regionale woonafspraken in de regio Rotterdam. De gemeente Ridderkerk verzette zich tegen een aanwijzing van de provincie Zuid-Holland om verplicht samen te werken met elf andere gemeenten. De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State schorst het provinciale besluit. Het uitgangspunt van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is immers vrijwilligheid.

De casus: regionaal woonbeleid in de regio Rotterdam

Twaalf gemeenten in de regio Rotterdam werken sinds 2015 samen op het gebied van volkshuisvesting. Dit samenwerkingsverband regelt onder meer de verdeling van sociale huurwoningen in de regio. De gemeente Ridderkerk constateert echter dat deze samenwerking leidt tot een disproportionele druk op haar eigen sociale woningmarkt. Ridderkerkse woningzoekenden zouden daardoor achter het net vissen.
De gemeente besluit in 2025 om uit de samenwerking te stappen. Ridderkerk weigert de nieuwe bestuursovereenkomst te ondertekenen en stelt ook de bijbehorende verordening niet vast. De elf overige gemeenten zijn daar niet blij mee. Zij vrezen versnippering in de regelgeving en willen de gelijkluidende regels voor urgentie en sociale huur behouden.

De elf gemeenten vragen daarop de provincie Zuid-Holland om in te grijpen. Het college van gedeputeerde staten geeft gehoor aan dit verzoek en wijst op 9 december 2025 alle twaalf gemeenten aan om binnen twee maanden een gemeenschappelijke regeling te treffen. Doen zij dat niet, dan zal de provincie zelf een regeling opleggen op grond van artikel 100 van de Wgr. Het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk maakt bezwaar tegen dit besluit en vraagt de voorzieningenrechter om schorsing.

Het juridisch kader: de aanwijzingsbevoegdheid

De Wgr biedt provincies de mogelijkheid om gemeenten aan te wijzen die verplicht moeten samenwerken. Bij de invoering van de wet in 1985 stond de vrijwilligheid van samenwerking voorop. Desondanks vond de wetgever het noodzakelijk om een regeling voor verplichte samenwerking te behouden als uiterste middel.

Artikel 99 van de Wgr regelt de aanwijzingsbevoegdheid. Tot 2006 konden gedeputeerde staten op eigen initiatief gemeenten aanwijzen. Sindsdien is deze bevoegdheid beperkt: gedeputeerde staten kunnen alleen nog gemeenten aanwijzen op verzoek van het bestuur van één of meer andere gemeenten. Er moet bovendien sprake zijn van een zwaarwegend openbaar belang. Volgens de wetsgeschiedenis is daarvan sprake wanneer het niet in gemeenschappelijk verband vervullen van een taak voor één of meer afzonderlijke gemeenten aanzienlijke nadelige gevolgen heeft voor het voorzieningenniveau, die alleen door intensieve samenwerking kunnen worden ondervangen.

De wet stelt ook procedurele eisen. Gedeputeerde staten moeten vooraf overleg plegen met de betrokken gemeentebesturen. Dit overleg duurt maximaal dertien weken. Daarna kunnen gedeputeerde staten een aanwijzing geven en stellen zij een termijn van maximaal zes maanden waarbinnen de gemeenten een regeling moeten treffen.

Als de gemeenten vervolgens geen regeling opstellen of onvoldoende gevolg geven aan de aanwijzing, biedt artikel 100 van de Wgr de provincie de mogelijkheid om zelf een regeling op te leggen. De oplegging moet binnen zes maanden na het verstrijken van de aanwijzingstermijn plaatsvinden. Opmerkelijk is dat dit een gebonden bevoegdheid betreft: gedeputeerde staten zijn verplicht een regeling op te leggen wanneer aan de voorwaarden is voldaan. Ook voor de oplegging geldt een hoorplicht: gedeputeerde staten moeten de betrokken gemeentebesturen horen over het ontwerp van de op te leggen regeling.

Naast deze Wgr-route bestaan er overigens andere vormen van verplichte samenwerking. De wetgever kan zelf bij wet bepalen dat gemeenten moeten samenwerken, zoals bij veiligheidsregio's, omgevingsdiensten en regionale gezondheidsdiensten. Ook kan de wet aan de regering de bevoegdheid verlenen om een regeling op te leggen, zoals in de Jeugdwet en de Wmo 2015. Hoofdstuk X van de Wgr staat daar niet aan in de weg.

Het oordeel van de voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter beoordeelt het geschorste besluit op basis van een belangenafweging. Een inhoudelijk oordeel over de vraag of sprake is van een zwaarwegend openbaar belang blijft achterwege. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze vraag zich niet goed leent voor een voorlopige voorzieningsprocedure. Het gaat hier om regelgeving die nog niet eerder in de rechtspraak is uitgekristalliseerd en de feiten over de lokale en regionale woningmarkt vergen nader onderzoek.

Wel weegt de voorzieningenrechter de belangen van beide partijen tegen elkaar af. Aan de ene kant staat het belang van de provincie en de elf gemeenten om de regionale samenwerking te continueren. Aan de andere kant staat het belang van Ridderkerk om gevrijwaard te blijven van ingrijpen in de gemeentelijke autonomie.

De voorzieningenrechter overweegt dat het uitgangspunt van de Wgr vrijwilligheid is. De wetgever heeft het instrumentarium voor verplichte samenwerking nadrukkelijk als uiterste middel in de wet opgenomen. Tegen die achtergrond is het van belang dat eerst een gedegen inhoudelijke behandeling van het bezwaar plaatsvindt, voordat Ridderkerk wordt geconfronteerd met een opgelegde regeling.

De provincie heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom niet kan worden gewacht met het opleggen van een regeling. De beslissing op bezwaar wordt in april verwacht. Bovendien blijkt ter zitting dat het lokale woonruimtebemiddelingssysteem van Ridderkerk pas op zijn vroegst in januari 2027 gereed zal zijn. De bestaande regionale verordening blijft dus voorlopig in Ridderkerk van kracht. De voorzieningenrechter concludeert dat er geen reden is voor overhaast ingrijpen en wijst het verzoek om schorsing toe.

Conclusie en tips voor de praktijk

Deze uitspraak onderstreept dat verplichte intergemeentelijke samenwerking op grond van de Wgr niet lichtvaardig kan worden afgedwongen. De wet gaat uit van vrijwilligheid en de aanwijzingsbevoegdheid is een uiterste middel. De provincie moet zorgvuldig handelen en de bezwaarprocedure eerst doorlopen voordat wordt overgegaan tot het opleggen van een regeling. De uitspraak maakt ook duidelijk dat de invulling van het begrip zwaarwegend openbaar belang nog niet is uitgekristalliseerd in de rechtspraak.

Voor partijen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, zijn de volgende aandachtspunten van belang:

• Voor gemeenten die het niet eens zijn met een aanwijzingsbesluit: Maak tijdig bezwaar en vraag zo nodig een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter kan een aanwijzingsbesluit schorsen, zodat er ruimte ontstaat voor een zorgvuldige inhoudelijke behandeling. Benut het verplichte overleg van dertien weken om uw bezwaren kenbaar te maken en zoek naar alternatieve oplossingen.
• Voor provincies die willen aanwijzen: Neem het ultimum remedium-karakter van dit instrument serieus. Een aanwijzing kan alleen op verzoek van andere gemeenten en vereist een deugdelijke motivering van het zwaarwegende openbare belang. Dat belang moet concreet worden onderbouwd: welke aanzienlijke nadelige gevolgen voor het voorzieningenniveau ontstaan er als niet wordt samengewerkt? Doorloop eerst de bezwaarprocedure voordat u overgaat tot oplegging.
• Let op de procedurele vereisten: De wet schrijft dwingende termijnen voor. Het voorafgaande overleg duurt maximaal dertien weken. De aanwijzingstermijn bedraagt maximaal zes maanden. De oplegging moet binnen zes maanden na het verstrijken van de aanwijzingstermijn plaatsvinden. Daarnaast gelden overleg- en hoorplichten. Niet-naleving hiervan kan leiden tot vernietiging van het besluit.

Vervolg

Het inhoudelijke oordeel over de vraag wanneer sprake is van een zwaarwegend openbaar belang moet nog volgen. De uitspraak in de bodemprocedure zal meer duidelijkheid geven over de reikwijdte van de provinciale bevoegdheden onder de Wgr. Wij houden u op de hoogte.