De beloningsstructuur, vooral de ruime bijverdienregeling voor werkloos geworden politieke ambtsdragers, trekt regelmatig de aandacht van de media. De Commissie Dijkstal bracht in april 2004 advies uit over de beloningsstructuur en rechtspositie van deze groep. In deze update wordt ingegaan op de uitkeringsrechten en bijverdienmogelijkheden bij werkloosheid van gemeentelijke en provinciale politieke ambtsdragers. Hoe zit het met bijvoorbeeld wethouders en gedeputeerden die vrijwillig aftreden? In welke opzichten verschilt hun rechtspositie met die van ambtenaren? En op welk punt zal het advies van de Commissie Dijkstal daarin verandering brengen?
Politieke ambtsdragers
Met politieke ambtsdragers worden zowel bestuurders als gekozen volksvertegenwoordigers bedoeld. Bestuurders zijn: burgemeesters, wethouders, commissarissen van de koningin, gedeputeerden, voorzitters en leden van het dagelijks bestuur van een waterschap, ministers en staatssecretarissen. Gekozen volksvertegenwoordigers zijn raadsleden, statenleden en leden van het algemene bestuur van een waterschap, leden van de Eerste en Tweede Kamer.
Politieke ambtsdragers vormen een bijzondere categorie overheidspersoneel. Niet alleen omdat zij een aparte rechtpositie en eigen rechtspositieregelingen hebben, maar ook omdat met de organisatie waarvoor zij werken geen gezagsverhouding bestaat. Dit maakt dat de rechtspositie van politieke ambtsdragers anders is dan die van ambtenaren. Een belangrijk verschil wordt zichtbaar wanneer een politieke ambtsdrager door aftreden werkloos wordt.
In deze update gaan wij in op een aantal aspecten van de werkloosheidsuitkering van gemeentelijke politici (wethouders en raadsleden) en provinciale politici (gedeputeerden en statenleden) in vergelijking met de rechtspositie van ambtenaren.
Geen recht op WW-uitkering
Sinds 2000 is het overheidspersoneel onder de werking van de werknemersverzekeringen gebracht (de OOW-operatie). De oude wachtgeldregelingen zijn daarmee komen te vervallen en in plaats daarvan is de Werkloosheidswet (WW) van toepassing geworden. Gedeputeerden en wethouders zijn echter expliciet uitgesloten van verzekering voor werkloosheid (artikel 6, lid 1 Werkloosheidswet). Hun uitkeringsaanspraken worden geregeld in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (APPA, afdeling 5).
De werkzaamheden van gekozen raads- en statenleden dragen in beginsel het karakter van een nevenfunctie. Daartegenover staat een vergoeding voor gederfde inkomsten in plaats van bezoldiging of salaris. Van een dienstverband met de gemeente of provincie kan geen sprake zijn. Artikel 13 Gemeentewet en artikel 13 Provinciewet sluiten dat zelfs uit. De WW is dan ook niet op hen van toepassing. Wel kan de gemeente of provincie in een verordening een recht op een werkloosheidsuitkering in het leven roepen.
Ontstaan van het recht
De APPA regelt dat gedeputeerden en wethouders na hun aftreden recht op een uitkering hebben ingevolge de APPA. Deze uitkering komt ten laste van de provincie- of gemeentekas. De reden van aftreden doet niet ter zake. Ook wanneer de wethouder of gedeputeerde vrijwillig aftreedt of aangeeft geen herbenoeming te wensen, ontstaat recht op een uitkering. Een uitzondering wordt slechts gemaakt in het geval de gewezen wethouder of gedeputeerde rechtens van zijn vrijheid is beroofd. Voor raads- en statenleden geldt op grond van het Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden respectievelijk het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden dat bij verordening mag worden voorzien in een uitkering “met ingang van de datum van aftreden”. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen gedwongen aftreden en op eigen initiatief aftreden. Ook wanneer zij op eigen initiatief aftreden ontvangen zij een uitkering.
Voor een ambtenaar die onder het WW-regime valt, is dit anders. Wanneer de ambtenaar zelf zijn dienstverband heeft verbroken, wanneer dit door zijn eigen gedrag is veroorzaakt, of wanneer hij uit eigen beweging afziet van een mogelijke verlenging, kan hij een sanctie verwachten. Die sanctie kan bestaan uit een korting op de uitkering of zelfs een tijdelijke of blijvende weigering een uitkering toe te kennen.
Omdat de verwijtbaarheid van het aftreden niet hoeft te worden getoetst, ontvangen gemeentelijke en provinciale politici ook een uitkering wanneer zij op eigen initiatief aftreden. Voor wat betreft het ontstaan van het recht op uitkering zijn zij dus een stuk beter af dan de gemiddelde ambtenaar.
Duur en hoogte van de uitkering
De APPA bepaalt dat aan de afgetreden gedeputeerde of wethouder een uitkering wordt toegekend gelijk aan de tijd waarin hij lid van het college van Gedeputeerde Staten of Burgemeester en Wethouders is geweest. De minimale uitkeringsduur is twee jaar, de maximale uitkeringsduur is zes jaar. Politieke ambtsdragers ontvangen geen bezoldiging of salaris maar een wedde. De uitkering is daaraan gekoppeld en bedraagt het eerste jaar 80% en vervolgens 70% van de laatstgenoten wedde. Voor politici die ten tijde van hun aftreden ouder zijn dan 50 jaar, bestaat onder omstandigheden recht op een verlengde uitkering die doorloopt tot het 65e levensjaar.
De rechtspositiebesluiten van raads- en statenleden bevatten een maximumduur van de uitkering die bij verordening mag worden toegekend, namelijk twee jaar. Ook is daarin opgenomen dat de uitkering het eerste jaar 80% en het tweede jaar 70% bedraagt van de vergoeding die geldt op het moment van aftreden.
De WW kent geen minimale uitkeringsduur, maar slechts een kortdurende uitkering van 3 maanden en een aanvullende uitkering van maximaal 38 maanden. Daarbij is de aanvullende uitkering afhankelijk van het arbeidsverleden. De werkloosheidsuitkering bedraagt de eerste twee maanden 75% en daarna 70% van het laatstverdiende loon, waarbij de hoogte ook nog is gemaximeerd door het maximale dagloon. Ambtenaren kunnen daarnaast ook in aanmerking komen voor een aanvullende en aansluitende werkloosheidsuitkering. De totale duur varieert afhankelijk van individuele omstandigheden. De hoogte is maximaal 80%.
Bijverdienen
Wanneer eenmaal een uitkering is toegekend, is van belang welke invloed eventuele bijverdiensten hebben op de hoogte van de toegekende uitkering.
De APPA kent hiervoor een bijzondere regeling. Oud-gedeputeerden en oud-wethouders zijn verplicht opgave te doen van hun activiteiten en van de verdiensten die zij daaruit genereren. Inkomsten worden verrekend met de uitkering, voor zover het totaal van uitkering en inkomsten het bedrag van de laatstgenoten wedde overstijgt (artikelen 134 en 134a). Inkomsten uit activiteiten die na toekenning van de uitkering ter hand zijn genomen worden in beginsel verrekend, of dit nu loon, winst uit onderneming of een vergoeding als lid van provinciale staten betreft. Ook de FPU-uitkering die wordt genoten uit een betrekking, waarin de politicus gedurende zijn ambtsvervulling op non-actief is gesteld, hoort daarbij, zo blijkt uit diverse uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (o.a. CRvB 5 januari 2006, LJN:AV0740). Voor raads- en statenleden kan in de desbetreffende verordening worden geregeld hoe wordt omgegaan met bijverdiensten.
De bijverdienregeling in de WW heeft als uitgangspunt de beschikbaarheid voor het verrichten van arbeid. Wanneer deze beschikbaarheid wijzigt doordat de uitkeringsgerechtigde een aantal uren werk aanvaardt, is hij voor die uren niet beschikbaar voor de arbeidsmarkt en dus niet werkloos. Of en hoeveel inkomsten de werkzaamheden opleveren is hierbij niet van belang; slechts het aantal beschikbare uren is bepalend voor de hoogte van de (resterende) uitkering. De bijverdienregeling is onverkort van toepassing op de aanvullende en aansluitende WW-uitkering.
Op grond van de APPA wordt dus in ieder geval het niveau van de laatstgenoten wedde gegarandeerd, terwijl op grond van de WW zelfs activiteiten waar geen beloning tegenover staat leiden tot een korting op de uitkering.
Samenvatting
Er bestaan grote verschillen als het gaat om de werkloosheidsuitkering tussen gedeputeerden, wethouders, raads- en statenleden enerzijds en ambtenaren anderzijds. De verwijtbaarheidstoets bij het toekennen van een werkloosheidsuitkering ontbreekt bij de politici en de bijverdienregeling is voor de politici gunstiger dan voor ambtenaren.
De toekomst
De Commissie Dijkstal (formeel: Adviescommissie Rechtspositie Politieke Ambtsdragers) heeft advies uitgebracht over de rechtspositie en de beloningsstructuur van politieke ambtsdragers. Deze adviezen zijn verwerkt in vier wetsvoorstellen die in 2006 zijn ingediend. In één daarvan wordt een wijziging van de APPA voorgesteld, die moet leiden tot een betere aansluiting met de voor werknemers en ambtenaren geldende werkloosheidsregelingen (TK 30424). Dit leidt tot een versobering van de uitkeringsaanspraken:
- De maximale duur van de uitkering voor afgetreden politici onder de 50 jaar wordt verlaagd van 6 naar 4 jaar;
- De leeftijd waarop bij aftreden recht bestaat op een verlengde uitkering wordt verhoogd van 50 naar 55 jaar;
- Er wordt voorzien in een outplacementtraject na aftreden;
- Voor politici onder de leeftijd van 57,5 jaar wordt een sollicitatieplicht geïntroduceerd.
Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het oorspronkelijk de bedoeling was ook raads- en statenleden onder de werking van de (vernieuwde) APPA te brengen. Dit voorstel neemt het kabinet echter niet over omdat het hier om nevenfuncties gaat. Wanneer het voorstel in de huidige vorm wordt aangenomen, is een belangrijke stap gezet in de richting van de normalisering van de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers.
Tips
Zolang de wetsvoorstellen die zijn ingediend naar aanleiding van de adviezen van de commissie Dijkstal nog niet de status van wet hebben bereikt, blijft de huidige – versnipperde – regelgeving van kracht. Voorlopig kunnen gemeenten en provincies beter rekening houden met het volgende:
- Voor de uitvoering van de uitkeringsregelingen moet een (particuliere) uitvoerder worden aangetrokken. UWV is niet meer bevoegd om bijzondere sector-eigen regelingen uit te voeren. Een van die uitvoerders is Loyalis.
- Voor wat betreft de bijverdiensten laat de rechtspraak zien dat het tijdstip van aanvang van die verdiensten van belang is. De gemeente of provincie doet er goed aan om de gewezen politicus na zijn aftreden een opgave te vragen van zijn werkzaamheden en alert te zijn op de mogelijkheden om de inkomsten, die daarmee gegenereerd worden, in mindering te brengen op de APPA-uitkering. In overleg met de uitvoerder van de APPA kan bijvoorbeeld maandelijks een inkomensopgave worden verlangd.