Raad van State geeft negatief advies over het initiatiefwetsvoorstel online aangejaagde openbare-ordeverstoring

Geschreven door: Bao-Nhi Trinh

Het initiatiefwetsvoorstel Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring moet volgens de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) nader worden overwogen. Op 25 februari 2026 heeft de Afdeling over dit initiatiefwetsvoorstel een negatief advies uitgebracht.

Inhoud initiatiefvoorstel 

Het initiatiefwetsvoorstel introduceert voor de burgemeester een nieuwe bevoegdheid om de openbare orde te handhaven. De burgemeester kan een bevel uitvaardigen om een online bericht te laten verwijderen wanneer dit bericht de openbare orde verstoort of wanneer er een ernstige vrees bestaat dat dit zal gebeuren. Dit wordt door de initiatiefnemer aangeduid als een ‘verwijderbevel’. Dit bevel wordt opgelegd aan de persoon die het bericht heeft geplaatst.

Burgemeesters worden steeds vaker geconfronteerd met verstoringen van de openbare orde die online worden geïnitieerd of aangewakkerd. Hun bevoegdheden om hiertegen op te treden zijn tot op heden beperkt en niet adequaat. Momenteel wordt artikel 175 van de Gemeentewet (het noodbevel) gebruikt als grondslag voor dergelijk optreden. Met dit wetsvoorstel zou de burgemeester een bevoegdheid krijgen om ook in de digitale wereld op te treden indien geplaatste berichten zijn gericht op (mogelijke) verstoring van de openbare orde binnen de fysieke grenzen van de gemeente van die burgemeester. 

Dit voorstel heeft tot gevolg dat na artikel 172b van de Gemeentewet een nieuw artikel wordt ingevoegd, dat als volgt luidt: 

Artikel 173
“De burgemeester kan aan een persoon die online een bericht heeft geplaatst waardoor de openbare orde wordt verstoord of waardoor ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan, een bevel geven om dat bericht te verwijderen.”

Onder personen wordt verstaan de individuele plaatsers, maar ook de herplaatsers. De hosting-, communicatie-of internetdiensten behoren niet tot deze groep. ‘Geplaatst’ heeft niet alleen betrekking op degene die het bericht als eerste uitdoet, maar ook op de persoon die het opnieuw plaatst. Het enkele ‘liken’ van een bericht valt hier niet onder, het opnieuw plaatsen (bijvoorbeeld retweeten) van een uiting waardoor de openbare orde wordt verstoord of waardoor de ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan wel. Indien niet aan het verwijderingsbevel wordt voldaan, kan de burgemeester een last onder dwangsom opleggen.

Advies van de Afdeling 

De Afdeling begrijpt de behoefte om op te kunnen treden tegen bepaalde online uitingen die kunnen leiden tot gedrag dat de openbare orde verstoort. Echter, een bevoegdheid zal moeten voldoen aan de eisen die worden gesteld door de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). In dit kader heeft de Afdeling samenvattend een aantal opmerkingen gemaakt. 

Ten eerste wordt gewezen op grondrechten die worden geraakt door dit voorstel. Een bevoegdheid tot het opleggen van een verwijderbevel vormt een inmenging in de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM) en in het recht op demonstratie (artikel 9 Grondwet). Zowel de Grondwet als het EVRM vereisen dat voldoende duidelijk is in welke gevallen een dergelijk bevel kan worden opgelegd, en dat deze bevoegdheid noodzakelijk, geschikt en proportioneel is.

Ten tweede stelt de Afdeling dat de voorgestelde bevoegdheid te ruim is geformuleerd en onvoldoende voorzienbaar is. Vage termen in wetgeving zijn soms onvermijdelijk, maar begrippen moeten wel een voldoende mate van duidelijkheid bieden over de gevolgen van handelen van burgers. Het begrip ‘openbare orde’ wordt zowel in de jurisprudentie als in de literatuur erkend als een begrip dat in algemene zin moeilijk te omschrijven is. Daarnaast wordt de nadere invulling van het begrip in de praktijk grotendeels overgelaten aan de burgemeester, waardoor verschillen tussen gemeenten kunnen ontstaan. Dit leidt ertoe dat het onvoldoende voorzienbaar is voor burgers wanneer de bevoegdheid kan worden ingezet. Ook wordt onvoldoende duidelijk hoe de causaliteit tussen online uitingen en verstoringen van de openbare orde moet worden ingevuld. De Afdeling adviseert daarom de bevoegdheid beter af te bakenen en voorzienbaarder te maken.

Ten derde plaatst de Afdeling kanttekeningen bij de noodzakelijkheid en geschiktheid van de voorgestelde bevoegdheid. Bij inmenging in de vrijheid van meningsuiting is vereist dat sprake is van een noodzakelijke beperking die tevens geschikt is om het beoogde doel te bereiken. De Afdeling twijfelt aan de effectiviteit van het voorstel, onder meer omdat niet duidelijk is welke burgemeester bevoegd is als een bericht online wordt geplaatst. De burgemeester kan immers zijn bevoegdheden slechts binnen de eigen gemeente uitoefenen. Verder is het onduidelijk hoe een burgemeester tijdig en rechtmatig over de benodigde informatie kan beschikken, bijvoorbeeld wanneer berichten anoniem of onder een andere naam worden geplaatst. Het identificeren van de verantwoordelijke vergt dus onderzoek, tijd en capaciteit. Daarnaast zal verwijdering van één bericht in gevallen waarin informatie al breed is verspreid, mogelijk slechts beperkt effect hebben. Ook rijst de vraag in hoeverre het voorstel ziet op besloten communicatiekanalen, aangezien het zich primair richt op openbare online uitingen. De Afdeling adviseert deze aspecten dragend te motiveren en het voorstel waar nodig aan te passen.

Ten vierde wordt de proportionaliteit en meerwaarde van de voorgestelde bevoegdheid ter discussie gesteld. De Afdeling wijst erop dat reeds een breed palet aan bestaande bevoegdheden en interventiemogelijkheden beschikbaar is, zowel juridisch bindend als informeel. In de praktijk kan de politie bijvoorbeeld in het kader van de openbare ordetaak contact opnemen met personen die online berichten plaatsen en verzoeken deze te verwijderen. Tegelijkertijd erkent de Afdeling dat bestaande bevoegdheden niet altijd direct of op korte termijn effect sorteren, omdat zij gebonden zijn aan rechtsstatelijke normen, zoals  de bescherming van grondrechten. Dit betekent dat ingrijpen vaak pas mogelijk is wanneer het online gedrag voldoende ernstig is. Volgens de Afdeling is de meerwaarde van het voorgestelde instrument onvoldoende onderbouwd en dient deze nader en dragend te worden gemotiveerd.

De Afdeling concludeert dat de bevoegdheid voldoende duidelijk, noodzakelijk, geschikt en proportioneel dient te zijn. Gelet op de ruime formulering en de twijfels over de effectiviteit van het voorstel, acht de Afdeling het onvoldoende onderbouwd dat de nieuwe bevoegdheid noodzakelijk is als aanvulling op bestaande instrumenten. Ook als de bevoegdheid nader zou worden afgebakend, blijft volgens de Afdeling de vraag bestaan of het verwijderbevel daadwerkelijk een effectief middel kan zijn om online aanjagen van openbare ordeverstoringen tegen te gaan. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft daarom bedenkingen tegen het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het op onderdelen wordt aangepast.

Vervolg

Nu de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies op het wetsvoorstel heeft gegeven, kan de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer worden vervolgd. Vijverberg Advocaten & Adviseurs houdt de ontwikkelingen op dit onderwerp nauwlettend in de gaten. Mocht u nu al vragen hebben, dan kunt u contact met ons opnemen via 079 - 3631919.