Veel gemeenten willen pas meewerken aan een bestemmingsplanwijziging of een artikel 19 WRO-vrijstelling als de aanvrager daarvan zich bereid heeft verklaard de eventuele door de gemeente uit te keren planschadevergoedingen te betalen. Veelal gebeurt dit middels een overeenkomst op basis waarvan de gemeente de te vergoeden planschade kan verhalen op de aanvrager (regresbeding). Tot voor kort hadden lagere rechters geen problemen met een dergelijke overeenkomst. Echter, op 7 mei 2002 heeft het Hof Arnhem een tussen de gemeente Nunspeet en de aanvrager van een bestemmingsplanwijziging gesloten overeenkomst nietig verklaard.
Inleiding
Bouwbedrijf Mulder verzocht B&W van Nunspeet medewerking te verlenen aan een door hem voorgenomen bouwplan. B&W zeiden hun medewerking toe, onder voorwaarde dat Mulder eventuele door de gemeente toe te kennen planschadevergoedingen en de kosten van de bestemmingsplanwijziging voor zijn rekening zou nemen. Mulder stemde hiermee in. Er werd één verzoek tot planschade ingediend. Dit verzoek werd door de gemeenteraad afgewezen. Desalniettemin verzocht Mulder in een geding voor de burgerlijke rechter de overeenkomst nietig te verklaren wegens strijd met de Wet op de Ruimtelijke ordening (hierna: WRO). In eerste instantie oordeelde de rechtbank Zutphen over de overeenkomst.
Conform de tot dan toe uitgezette lijn in de (rechtbank-) jurisprudentie was de rechtbank van mening dat de overeenkomst geldig was.
In hoger beroep komt het Hof Arnhem komt tot een andere conclusie. Het Hof is van mening dat het afwentelen van de eventuele aansprakelijkheid voor planschadevergoedingen in ruil voor medewerking door de gemeente aan wijziging van het bestemmingsplan, in strijd is met het stelsel van de WRO. Het Hof ziet noch in de WRO, noch in een andere publiekrechtelijke regeling de mogelijkheid van verhaal van planschadekosten. Het ontbreken van de publiekrechtelijke weg is volgens het Hof een belangrijke aanwijzing dat verhaal langs privaatrechtelijke weg is uitgesloten;
Deze aanwijzing wordt versterkt doordat planschade alleen wordt toegekend voor schade die uitstijgt boven de normale schade die eenieder moet dragen als gevolg van beperkingen in gebruiksmogelijkheden van de grond en de schade dus door de overheid moet worden gedragen. Uit jurisprudentie leidt het Hof bovendien af dat de WRO een gesloten stelsel van verhaalsmogelijkheden kent, waarin een planschadekostenregeling ontbreekt. Daarmee wordt het uitgangspunt dat de overheid de schade moet dragen bevestigd en bestaat geen mogelijkheid de schadevergoedingsplicht af te wentelen op de burger door het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst.
Omdat de bestemmingsplanwijziging in de onderhavige zaak uitsluitend het particuliere belang van Mulder diende en niet een algemeen belang, stelde het Hof zich de vraag of de overeenkomst in dat geval wel is toegestaan. Ook op deze vraag luidde het antwoord ‘nee’. Volgens het Hof is het verhaal van de vergoeding niet in alle gevallen onredelijk, maar laat het gesloten stelsel van de WRO ook dan het sluiten van een overeenkomst niet toe wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag Daarnaast wijst het Hof op de positie van de aanvrager vanuit het oogpunt van rechtsbescherming. De aanvrager waarmee de overeenkomst is gesloten, is geen belanghebbende bij het besluit van de gemeenteraad inzake de toekenning van planschade. De aanvrager heeft geen invloed op het antwoord op de vraag of en zo ja hoeveel planschadevergoeding er toegekend moet worden. Dit betekent dat de aanvrager om de door hem gewenste bestemmingsplanwijziging gerealiseerd te krijgen, een contractueel beding dient te aanvaarden waarvan de financiële gevolgen niet te overzien zijn en waarop hij geen enkele invloed kan uitoefenen.
Conclusie
Het Hof Arnhem verbiedt het middels een overeenkomst verhalen van planschadekosten op de degene die om wijziging van het planologisch regime verzoekt. Om het verhaal mogelijk te maken is een wettelijke regeling vereist. Ook in die gevallen waarin met name of uitsluitend de belangen van de aanvrager gediend zijn bij een wijziging.
Inmiddels is de gemeente Nunspeet tegen het arrest van het Hof Arnhem in cassatie gegaan. Het woord is nu aan de Hoge Raad en aan de wetgever, die zich momenteel beraadt over een grondige herziening van de WRO.
Totdat de Hoge Raad en de wetgever gesproken hebben is een mogelijk alternatief het bevorderen van de totstandkoming van een overeenkomst tussen de aanvrager van de bestemmingsplanwijziging en degene die de eventuele planschade lijdt. Artikel 49 WRO stelt immers planschadevergoeding niet verplicht, wanneer de schade anderszins is gedekt. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde in haar uitspraak van 12 januari 1999, BR 1999 dat de gemeenteraad het verzoek om schadevergoeding had kunnen afwijzen omdat de aanvrager een overeenkomst had gesloten met de restauranteigenaar die stelde schade te lijden. Op basis van deze overeenkomst had de aanvrager zich verplicht de planschade te vergoeden.