In De Gemeentestem 2013/33 stelt prof. dr. Bart Hessel dat het noodzakelijk is het VNG Model Algemene Subsidieverordening 'Subsidie zonder moeite' aan te passen aan de regels over staatssteun. Het artikel gaat uit van de veronderstelling dat de model Algemene Subsidieverordening (ASV) vooral gericht is op het subsidiëren van ondernemingen en dat daarmee de kans groot is dat een subsidie tevens staatssteun oplevert. Dit impliceert dat gemeenten die een ASV hebben vastgesteld, direct aan de slag moeten om hun eigen ASV aan te passen. Maar is dat echt noodzakelijk?
Vijverberg ondersteunt regelmatig grote en kleine gemeenten bij het opstellen van algemene subsidieverordeningen en nadere subsidieregels. Niet vaak rijst daarbij de vraag of de subsidieverstrekking zal leiden tot ongeoorloofde staatssteun, omdat de subsidieontvangers ondernemingen zijn. Welke instellingen ontvangen veelal een subsidie onder de paraplu van de ASV?
Een opsomming:
- amateursportverenigingen;
- instellingen die actief zijn op het gebied van de amateurkunst (toneel-, zang-, muziekverenigingen);
- verenigingen die volksfeesten organiseren (Koninginnedag, bevrijdingsdag, Sinterklaas);
- dorpsraden, culturele raden;
- speeltuinverenigingen;
- scoutingverenigingen;
- reddingsbrigades;
- EHBO-verenigingen;
- organisatoren van bloemencorso's;
- peuterspeelzaalhouders en kinderopvanginstellingen;
- welzijnsinstellingen;
- instellingen die kwetsbare burgers opvangen (bijvoorbeeld daklozen, verslaafden);
- instellingen die jeugdeducatie verzorgen;
- organisatoren van tentoonstellingen, kunstroutes e.d.
Wanneer is subsidie staatssteun?
Een subsidie is tevens staatssteun wanneer aan alle vijf criteria van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is voldaan:
- de subsidie wordt door of met staatsmiddelen (waaronder een gemeentelijke subsidie) bekostigd;
- de subsidie komt ten goede aan bepaalde ondernemingen;
- de subsidie levert een onderneming voordeel op die deze niet langs de normale weg zou hebben verkregen
- de subsidie vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen; en
- de subsidie heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
Risico op staatssteun?
Het risico dat een subsidie die (mede) is verstrekt op grond van de ASV tevens staatssteun oplevert, lijkt niet groot. Veel van de opgesomde instellingen vallen al niet onder het begrip onderneming (o.a. de amateurverenigingen, dorpsraden, speeltuinverenigingen, reddingsbrigades). Daarnaast zullen de subsidies aan de instellingen niet snel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Of van ongunstige beïnvloeding sprake is, wordt onder meer beoordeeld aan de hand van de vraag wat de doelgroep is van de gesubsidieerde activiteit en of beoogd wordt bezoekers uit een andere lidstaat aan te trekken. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de steun van de gemeente Lingewaard aan een sportgebouw/zwembad (LJN BO 2687, 3 november 2010). In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat het tussenstaatse handelsverkeer niet ongunstig beïnvloed zou worden, onder meer omdat de bezoekers vooral uit de gemeente zelf kwamen en er niet werd beoogd bezoekers uit andere lidstaten te trekken.
Ook de Europese Commissie kijkt bij het beoordelen van aangemelde steunmaatregelen naar de gebruikers van de activiteit die met behulp van de steun wordt uitgevoerd en naar het streven om internationale bezoekers aan te trekken. In de beschikking over de steun aan diverse Nederlandse jachthavens overwoog de Commissie dat redelijkerwijs niet verwacht kon worden dat de steun eigenaren van vaartuigen uit andere lidstaten ertoe zou brengen gebruik te maken van de ligplaatsen in de betreffende jachthaven. Evenmin zou de steun de inwoners van de betreffende gemeente niet beletten om jachthavens te gebruiken in het buitenland (Zaak C10/2003 d.d. 29-10-2003, publicatie d.d. 06-02-2004, JOCE L/034/2004).
Het is niet aannemelijk dat een subsidie aan één van de genoemde instellingen het tussenstaatse handelsverkeer ongunstig zal beïnvloeden omdat bezoekers/gebruikers vanuit andere lidstaten worden betrokken dan wel dat het inwoners van de subsidiërende gemeenten belemmert een vergelijkbare activiteit in het buitenland te bezoeken of daaraan deel te nemen. Het risico dat een subsidie die (mede) op grond van de ASV is verstrekt tevens staatssteun oplevert, is daarom klein.
Conclusie
Gemeenten met een ASV hoeven deze verordening niet op de schop te nemen om deze staatssteunproof te maken. We gaan er hierbij wel vanuit dat de ASV vooral ziet op subsidies aan de hiervoor vermelde subsidieontvangers. Wij vermoeden dat subsidies waarbij het risico op staatssteun groter is, vooral worden verstrekt op basis van een bijzondere subsidieverordening, begrotingsposten of in incidentele gevallen. Het is daarom wel zinvol om na te gaan waar in jouw subsidiepraktijk sprake zou kunnen zijn van staatssteun en of een subsidie onder de reikwijdte valt van een vrijstellingsverordening zoals de de-minimisvrijstellingsverordening en de Algemene groepsvrijstellingsverordening. Zo ja, dan moet worden bekeken op welke wijze deze subsidie het best kan worden geregeld zodat overeenkomstig de staatssteunregels wordt gehandeld.
Tips
- Voer een audit uit en toets of de subsidies in jouw organisatie (onderdeel) mogelijk staatssteun opleveren;
- Beoordeel of de subsidies die mogelijk staatssteun opleveren, vallen onder een vrijstellingsverordening;
- Breng in kaart of de uitkomsten van de audit moeten leiden tot aanpassing van subsidieverordeningen in jouw organisatie;
- Meld zo nodig subsidies aan bij de Europese Commissie;
- Beoordeel in het vervolg standaard of subsidieverstrekking staatssteun oplevert voordat de nieuwe subsidie wordt verstrekt of een nieuwe subsidieverordening wordt vastgesteld.