Veel overheidswerkgevers hebben er wel eens mee te maken: medewerkers die van het indienen van bezwaar- en beroepschriften hun levensvervulling lijken te maken. De ene procedure is nog niet afgerond, of het volgende verzoekschrift is alweer binnen. Welke instrumenten zijn er voor een werkgever om zo’n persoon een halt toe te roepen? En kan daarvan al gebruik worden gemaakt voordat een kwestie onder de rechter is geweest?
Proceskostenvergoeding voor de medewerker
Bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is voorzien in een stelsel van proceskostenvergoeding. Kort gezegd: wanneer een ambtenaar in een beroepsprocedure gelijk krijgt, en zijn beroep wordt door de rechtbank gegrond verklaard, kan het bestuursorgaan worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand van de ambtenaar. Die kosten worden berekend aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB). Van een kostendekkende vergoeding is bepaald geen sprake. Ook reiskosten naar de zitting kunnen worden vergoed.
Sinds de invoering van de “Wet kosten bestuurlijke voorprocedures” in 2002 is het recht op vergoeding van de kosten van rechtsbijstand uitgebreid naar de bezwaarfase. Wanneer het bezwaar gegrond wordt verklaard, kan aan de indiener van het bezwaar op grond van het BPB een vergoeding worden toegekend.
Het BPB stelt wel als voorwaarde dat gebruik is gemaakt van professionele rechtsbijstand. Ook moet het gaan om een onrechtmatig besluit en een inhoudelijke herroeping van de inhoud van het besluit. Voor de bezwaarfase geldt bovendien als extra eis dat de indiener van het bezwaar om een vergoeding moet verzoeken voordat op het bezwaarschrift is beslist.
Proceskostenvergoeding voor het bestuursorgaan?
Het stelsel van proceskostenvergoeding is ingericht op de vergoeding door het bestuursorgaan aan de indiener van een bezwaar- of beroepschrift. Maar wordt die indiener in de omgekeerde situatie, wanneer het bestuursorgaan in een procedure in het gelijk wordt gesteld, dan niet in de kosten veroordeeld? En hoe zit dat wanneer de rechtzoekende het te bont maakt en keer op keer nutteloze en kansloze procedures aanspant?
Voor zover het gaat om de bezwaarprocedure bevat de Algemene wet bestuursrecht geen bepalingen over een eventuele kostenveroordeling van bezwaarde. Hieruit mag geconcludeerd worden dat de procedeer-grage bezwaarmaker niet veroordeeld kan worden tot vergoeding van de kosten die het bestuursorgaan maakt. Voor de beroepsprocedure bepaalt artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht dat een natuurlijke persoon veroordeeld kan worden in de kosten van de procedure. Het moet dan gaan om kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Daarvan is slechts in uitzonderlijke gevallen sprake.
Een voorbeeld daarvan is een zaak van een voormalig politieambtenaar die van mening was dat zijn oud-werkgever nog steeds niet had beslist op een bezwaarschrift. Daarover was echter al vaak geprocedeerd. Zowel de rechtbank als de Centrale Raad van Beroep had in eerdere uitspraken al vastgesteld dat er wel degelijk was beslist op het bezwaarschrift. De politieambtenaar diende nog een paar keer een beroepschrift in tegen de weigering op zijn bezwaarschrift te beslissen. Uiteindelijk verklaarde de Centrale Raad van Beroep het hoger beroep ongegrond. Bijzonder is dat de Centrale Raad van Beroep hierbij de politieambtenaar veroordeelt tot vergoeding van de proceskosten van de korpsbeheerder (Centrale Raad van Beroep 15 mei 2008, LJN: BD2781). De politieambtenaar procedeerde telkens over een vraag die al in hoogste instantie was beantwoord. Hij had geen nieuwe feiten of omstandigheden te melden en de procedure was dus bij voorbaat zinloos. Daarom was de Centrale Raad van Beroep van mening dat er misbruik van procesrecht werd gemaakt.
Een ander voorbeeld betrof een medewerker die consequent weigerde zijn stellingen te onderbouwen, maar wel beroep en hoger beroep instelde. Ook reageerde hij niet op de verweerschriften en verscheen hij niet op de zittingen bij de rechtbank en bij de Centrale Raad van Beroep om zijn stellingen toe te lichten. Deze opstelling levert in de ogen van de Centrale Raad van Beroep misbruik van procesrecht op. En de medewerker werd veroordeeld tot betaling van de (reis-)kosten van het bestuursorgaan (Centrale Raad van Beroep 19 december 2001, JB 2002/51).
Grenzen aan de mogelijkheden
Slechts wanneer de rechtbank van oordeel is dat een rechtzoekende misbruik van procesrecht maakt, kan de rechtbank overgaan tot een proceskostenveroordeling aan zijn adres. Waar “gebruik maken van het laagdrempelige bestuursprocesrecht” eindigt en “misbruik van procesrecht” begint is niet gemakkelijk aan te geven. Dat zal altijd afhangen van de individuele omstandigheden. Bijvoorbeeld wanneer het evident onmogelijk is om het gelijk te halen of sprake is van een procesopstelling die contraproductief is.
Zelfs wanneer misbruik van procesrecht eenmaal is vastgesteld door de rechter, is een veroordeling in de proceskosten niet vanzelfsprekend. Ook voor het bestuursorgaan geldt immers de voorwaarde dat er gebruik moet zijn gemaakt van professionele rechtsbijstand. Wanneer de procedure is gevoerd door de eigen medewerkers, is daarvan geen sprake (zie Gerechtshof Leeuwarden 2 juli 2003, JB 2003/251).
Conclusie
Het is niet eenvoudig om de kosten van schijnbaar zinloze procedures voor rekening van een ambtenaar te laten komen. Er moet sprake zijn van misbruik van procesrecht, en bovendien worden behalve reiskosten alleen de kosten van professionele, externe rechtsbijstand vergoed aan de hand van het forfaitaire stelsel. In financieel opzicht schiet een bestuursorgaan er dus niet veel mee op. Wel kan het ertoe leiden dat de rechter een duidelijk signaal afgeeft dat de grens is bereikt.
Tips
- Breng een mogelijk misbruik van procesrecht tijdig en actief onder de aandacht van de behandelende rechter en motiveer waarom daar sprake van is;
- Wees daarbij alert op de voorgaande procedures; is in een eerdere procedure al eens in hoogste instantie een eindoordeel verkregen over dezelfde kwestie?