Begin 2008 is een update verschenen waarin is ingegaan op het verzamelen van bewijs bij het vermoeden van plichtsverzuim. In die update zijn de bewijsregels in het ambtenarentuchtrecht toegelicht en is verduidelijkt dat de onderzoeksmethode van groot belang is. Daarbij is gewezen op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 27 mei 2005 (LJN: AT7586). Inmiddels heeft de Centrale Raad zich in hoger beroep gebogen over deze casus en de Raad komt tot een ander oordeel dan de voorzieningenrechter. Tijd voor een update over de toelaatbaarheid van onderzoeksmethodes, met name of het toelaatbaar is om verborgen camera's in te zetten om mogelijk plichtsverzuim te onderzoeken.
Zie ook Update 2008/1.
De casus
In 2002 komen twee klachten binnen bij een gemeentelijk vervoersbedrijf. De bestuurder van een nachtbus zou geen vervoersbewijs hebben afgegeven. In 2004 komen vier vergelijkbare klachten binnen bij de werkgever. Dit is aanleiding voor de werkgever om een onderzoeksbureau in te schakelen voor een observatieonderzoek bij de nachtbuschauffeurs. De werkgever plaatst onopvallende camera’s en digitale opnameapparatuur in de bussen, gericht op de chauffeurs en zodanig, dat de passagiers zo min mogelijk in beeld komen. Tevens worden de nachtbuschauffeurs door een aantal observanten geobserveerd tijdens de uitvoering van hun werkzaamheden. De observaties worden in de weekenden uitgevoerd gedurende ruim een maand.
Oordeel rechtbank
De voorzieningenrechter van de rechtbank oordeelt dat de inzet van cameratoezicht niet geoorloofd was. De rechter overweegt dat de werkgever gebruik mag maken van bepaalde onderzoeksmethoden, mits duidelijke aanwijzingen bestaan voor plichtsverzuim ten aanzien van de personeelsleden die onder de loep worden genomen. De rechter meent dat de ingediende klachten die aanleiding waren voor het onderzoek, geen duidelijke aanwijzing bevatten dat alle chauffeurs betrokken waren bij de onregelmatigheden, terwijl wel alle chauffeurs door de camera’s opgenomen zijn. De groep die onderzocht is, is volgens de voorzieningenrechter dus te groot geweest. De werkgever had volgens de rechter eerst moeten onderzoeken om welke chauffeurs het nu precies ging.
De rechter toetst de camera-inzet vervolgens aan artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Op grond van dit artikel is heimelijk (verborgen) cameratoezicht in beginsel verboden. De rechter oordeelt dat de werkgever dit artikel heeft overtreden.
In de bodemprocedure bevestigt de Rechtbank Rotterdam het oordeel van de voorzieningenrechter en voegt daaraan toe dat de werkgever de gekozen observatiemethoden prematuur heeft ingezet. De werkgever had andere middelen kunnen aanwenden om de veronderstelde onregelmatigheden in het verstrekken van de vervoersbewijzen op te sporen.
Uitspraak Centrale Raad van Beroep
De werkgever is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en gaat in hoger beroep. De Centrale Raad van Beroep stelt de werkgever in het gelijk (Centrale Raad van Beroep, 10 juli 2008, LJN: BD8005).
De Raad toetst de inzet van de camera’s niet in eerste instantie aan artikel 441b Sr, maar aan de hand van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Artikel 8 EVRM beschermt het respect op privéleven. Het aspect van het privéleven dat in het geval van het gebruikmaken van heimelijke camera’s kan worden geschonden, is het recht om onbevangen zichzelf te kunnen zijn. Dit recht geldt ook ten aanzien van de werkplek.
In de Wbp is de verwerking van persoonsgegevens geregeld, waaronder ook cameraopnames vallen. De opnames moeten op behoorlijke en zorgvuldige wijze worden verwerkt en voor uitdrukkelijk omschreven gerechtvaardigde doelen worden verzameld. Dit is onder meer het geval als de cameraopnames noodzakelijk zijn voor een gerechtvaardigd belang van de werkgever en dit belang zwaarder mag wegen dan het belang van (in dit geval) de chauffeur op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Bovendien moet bij de verwerking aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn voldaan. Dit betekent dat de inbreuk op de belangen van de chauffeur in goede verhouding moet staan met het doel, te weten het onderzoek naar de onrechtmatigheden (proportionaliteit). Ook moet blijken dat het onderzoek niet op een voor de chauffeur minder nadelige wijze had kunnen worden uitgevoerd (subsidiariteit).
De Raad overweegt dat de werkgever op grond van de verschillende klachten het vermoeden mocht hebben dat meerdere chauffeurs de voorschriften overtraden. Hierdoor acht de Raad het gerechtvaardigd dat niet eerst een onderzoek is ingesteld naar de exacte identiteit van de frauduleuze chauffeurs. Ook acht de Raad het van belang dat het cameratoezicht slechts een korte periode is ingezet, dat niet alle bussen continu zijn onderzocht en dat de passagiers zo min mogelijk in beeld zijn gekomen. Tenslotte acht de Raad het van belang dat het cameratoezicht plaatsvond in een openbare ruimte waar de chauffeurs toch al te maken hebben met beperkingen in hun privacy. De Raad onderschrijft het standpunt van de werkgever dat het inzetten van cameratoezicht gerechtvaardigd is op grond van de concrete aanwijzingen dat de nachtbuschauffeurs met regelmaat de voorschriften met betrekking tot het verstrekken van de vervoersbewijzen overtreden. De Raad acht het inzetten van de camera’s een geschikt middel om de onregelmatigheden te onderzoeken en oordeelt dat er geen middelen waren die even geschikt zijn maar minder ingrijpend. Het belang van de werkgever mocht in dit geval zwaarder wegen dan dat van de chauffeurs. De Raad acht het gerechtvaardigd dat de werkgever niet alleen het gedrag heeft willen stoppen maar ook heeft willen achterhalen welke chauffeurs zich schuldig maakten aan het frauduleuze gedrag. Om die reden overweegt de Raad dat het vooraf kenbaar maken dat cameratoezicht plaatsvindt, wellicht tot gevolg zou hebben gehad dat de chauffeurs zich in die periode conform de voorschriften zouden zijn gaan gedragen, maar geen garantie zou hebben gegeven dat zij daarna niet weer in hun oude gedrag zouden vervallen.
De Raad concludeert dat de handelswijze van de werkgever op grond van artikel 8 EVRM en de Wbp toelaatbaar was. Aardig is dat de Raad toch ook nog ingaat op de overweging van de rechtbank ten aanzien van artikel 441b Sr. De Raad concludeert dat nu het gebruik van de camera’s door de werkgever binnen de grenzen van de Wbp en artikel 8 EVRM valt, geen sprake is van “wederrechtelijk” handelen en dat de werkgever zich niet schuldig heeft gemaakt aan overtreding van artikel 441b Sr.
Conclusie
Op grond van de jurisprudentie is onder omstandigheden het gebruik door een werkgever van verborgen camera’s toegestaan. Allereerst is daarbij van belang welk doel de werkgever heeft en of het belang van de werkgever zwaarder mag wegen dan het recht op privacy van de medewerker. Voorts speelt in de beoordeling een rol of het doel ook met andere (minder vergaande) middelen is te bereiken. De periode van het toezicht moet zo kort mogelijk zijn en de camera moet zo gericht mogelijk worden ingezet. Daarbij speelt de locatie ook een rol. Een afgesloten kantoorruimte is een ander soort werkplek dan een buslijn, omdat op een buslijn toch al minder privacy is. Als de werkgever aan deze voorwaarden heeft voldaan, is het inzetten van camera’s om een verdenking van plichtsverzuim te onderzoeken in beginsel gerechtvaardigd.