Leden van de gemeenteraad stemmen zonder last. Dit is uitdrukkelijk geregeld in artikel 27 van de Gemeentewet. Maar hoe zit het met raadsleden die benoemd worden in het algemeen bestuur (AB) van een gemeenschappelijke regeling (GR)? Hebben zij een vergelijkbare positie als gemeenteraadsleden of is hun positie anders? En hoe zit het als deze leden ook benoemd worden in het dagelijks bestuur (DB) van een GR?
Positionering Gemeenschappelijke Regeling
Bij de laatste wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en in actuele discussies over de democratische legitimatie van een Gemeenschappelijke Regeling (GR) is door de wetgever uitdrukkelijk het standpunt ingenomen dat sprake is van verlengd lokaal bestuur en niet van een vierde bestuurslaag.
Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur komt onder meer tot uiting in de wijze waarop bij een GR in de vorm van een openbaar lichaam, de leden van het AB worden gekozen door de deelnemende bestuursorganen. Als sprake is van een collegeregeling (een regeling die alleen wordt aangegaan door de colleges), dan worden de AB-leden gekozen door de colleges van de deelnemers, uit hun midden. Als sprake is van een regeling waarbij ook de raden zijn betrokken, dan kiezen de raden de AB-leden uit de raden én uit de colleges.
Gemeentewet versus de Wet gemeenschappelijke regelingen
In de Gemeentewet staat uitdrukkelijk dat leden van de gemeenteraad stemmen zonder last (artikel 27). Dit betekent dat aan volksvertegenwoordigers niet mag worden opgedragen in een stemming een bepaald standpunt in te nemen. In de Wgr ontbreekt een vergelijkbaar artikel. Ook is in artikel 22 van de Wgr niet opgenomen dat artikel 27 van de Gemeentewet van toepassing is, terwijl dat voor veel andere artikelen uit de Gemeentewet wel het geval is.
Uit beide feiten kan je afleiden dat AB-leden wél stemmen met last. Vanuit de gedachte van ‘verlengd lokaal bestuur’ is dat ook logisch. De leden van het AB vertegenwoordigen het bestuursorgaan dat hen heeft aangewezen in het AB en worden geacht het eigen belang van de deelnemer te behartigen. Deze visie blijkt ook uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wgr in 2015.
Hoe wordt invulling gegeven aan de last van AB-leden?
Hoewel het uitgangspunt is dat AB-leden stemmen met last, is daarmee nog niet duidelijk hoe hier handen en voeten aan moet worden gegeven. Het is mogelijk in de GR-bepalingen op te nemen over de verplichting van AB-leden om eerst ruggespraak te plegen met het college of de gemeenteraad en over de wijze van invulling van deze verplichting. Ontbreken dergelijke bepalingen, dan is het aan het deelnemend bestuursorgaan om te bepalen in welke vorm overleg plaatsvindt over het stemgedrag binnen het AB. Dit kan door standaard de agenda van de AB-vergadering te agenderen voor het collegeoverleg maar het kan ook anders. De praktijk laat zien dat hier niet altijd aandacht voor is, zodat het voor AB-leden vaak niet duidelijk is hoe zij invulling moeten geven aan hun last.
Positie van DB-leden
Leden van het DB worden gekozen uit en door het AB en blijven deel uitmaken van het AB. Dit is anders dan bij een gemeente waarbij wethouders die benoemd worden in het college, geen onderdeel (meer) uitmaken van de gemeenteraad.
Een AB-lid dat ook DB-lid is, heeft in feite twee petten op. Als AB-lid behartigt hij de belangen van het bestuursorgaan dat hem heeft gekozen, maar als DB-lid vertegenwoordigt hij het AB en wordt hij geacht de belangen van de GR te dienen. Van belang is dat de deelnemers zich realiseren dat het DB een collegiaal bestuursorgaan is. Besluitvorming vindt in de regel plaats met meerderheid van stemmen, en als een DB-besluit is genomen dan betekent dit dat ieder individueel lid zich moet committeren aan dit besluit en voor dit besluit verantwoordelijk is. Een DB-lid kan dus in de situatie verkeren waarin hij een besluit moet verdedigen dat niet in lijn is met het standpunt van ‘zijn eigen’ bestuursorgaan.
Tips voor de praktijk
- Realiseer je dat een lid van het AB in een GR een andere positie heeft dan een gemeenteraadslid in de raad;
- Denk na over de optie om in een GR een regeling op te nemen over de invulling van het stemmen met een last;
- Als in de GR geen regeling is opgenomen over last of ruggespraak, maak dan als bestuursorgaan afspraken over de wijze waarop invloed wordt uitgeoefend op stemgedrag.
Meer weten over de Wet gemeenschappelijke regelingen? Op 18 september 2018 verzorgen wij de cursus Samenwerken in gemeenschappelijke regelingen. Specifiek over de uittreding uit gemeenschappelijke regelingen geven wij de middagcursus Uittreden uit een gemeenschappelijke regeling op 9 oktober 2018.