Verlening omgevingsvergunning in twee fasen: ‘onlosmakelijke activiteiten’ en ‘buiten behandeling stellen’

Een aanvrager draagt er zorg voor dat alle ‘onlosmakelijk verbonden’ activiteiten van één project tegelijk worden aangevraagd. Hiervan is sprake als één fysieke handeling is onder te brengen in meerdere categorieën van activiteiten waar een verbod op geldt op basis van artikelen 2.1 of 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Desondanks mag een aanvrager een project met onlosmakelijke activiteiten in twee fasen aanvragen. In plaats van één besluit voor één project, moet het bestuursorgaan dan twee besluiten nemen voor dat ene project. Twee positieve besluiten leiden tot één omgevingsvergunning. Maar wat nu als de omgevingsvergunning eerste fase buiten behandeling is gelaten vanwege een gebrek in die aanvraag? Welke gevolgen heeft dit voor de aanvraag omgevingsvergunning tweede fase? In de uitspraak van 3 oktober 2018 buigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich over deze vraag (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Casus omgevingsvergunning

De aanvrager vraagt in twee fasen een omgevingsvergunning aan voor het oprichten van een gespeende biggen- en vleesvarkensstal en een zeugenstal in de gemeente Gemert-Bakel. Het realiseren van de stallen is één fysieke handeling die betrekking heeft op drie activiteiten waar een verbod op geldt, namelijk het oprichten van een inrichting (milieu), het bouwen en het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Dit zijn dan ook ‘onlosmakelijke activiteiten’.

De eerste fase van de aanvraag ziet op het oprichten van een inrichting (milieu); de tweede fase op het bouwen en het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Omdat de aanvrager de gegevens met betrekking tot de ‘aanmeldnotitie milieueffectrapportage’ (“aanmeldnotitie m.e.r.”) niet aanvult  - ondanks een dubbel verzoek hiertoe – stelt het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) de aanvraag eerste fase buiten behandeling. Hiertoe is het college als bevoegd gezag verplicht op basis van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Een volledige aanmeldnotitie m.e.r. is namelijk nodig voor de beoordeling of een milieueffectrapport bij de aanvraag voor het oprichten van de stallen moet worden overgelegd. Omdat voor het tot stand komen van een omgevingsvergunning twee positieve besluiten zijn vereist, laat het college daarop de aanvraag tweede fase ook buiten behandeling. De aanvrager heeft volgens het college geen belang meer bij een behandeling van die aanvraag. De besluiten blijven in bezwaar in stand. De rechtbank volgt het standpunt van het college. Volgens de rechtbank brengt de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten bouwen en het oprichten van een inrichting met zich dat ook de activiteit bouwen m.e.r.-beoordelingsplichtig is.

Uitspraak van de Afdeling

Dat de aanvraag eerste fase buiten behandeling is gelaten vanwege de onvolledige aanmeldnotitie m.e.r. staat niet ter discussie. Wat (wel) ter discussie staat is of de aanvraag tweede fase dit lot volgt. Volgens de rechtbank wel, volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet om de volgende redenen:

• De Wabo bepaalt niet dat de aanvraag tweede fase het lot van de aanvraag eerste fase – buiten behandeling stellen – volgt.
• Ook onlosmakelijke activiteiten van één project mogen in twee fases worden aangevraagd. Dat er sprake is van onlosmakelijke samenhang, betekent niet dat de activiteit bouwen (tweede fase) ook betrekking heeft op de activiteit het oprichten van een inrichting (eerste fase). Dit volgt uit het systeem van gefaseerde vergunningverlening in artikel 2.5 van de Wabo.
• Ondanks de onlosmakelijke samenhang tussen het bouwen (tweede fase) en het oprichten van een inrichting (eerste fase), zijn de Wet milieubeheer (Wm) en het Besluit milieueffectrapportage niet van toepassing op het bouwen. De aanvraag tweede fase kan dus niet buiten behandeling worden gesteld op basis van artikel 7.28, tweede lid van de Wm.
• De aanvraag tweede fase kan niet buiten behandeling worden gesteld, omdat de aanvraag eerste fase buiten behandeling is gesteld. Het is zo, dat er maar één omgevingsvergunning in werking kan treden en daarom moet de aanvrager in de gelegenheid worden gesteld een nieuwe (gewijzigde) aanvraag eerste fase in te dienen. Een beschikking tweede fase kan niet eerder worden gegeven dan de beschikking eerste fase (artikel 2.5, vierde lid van de Wabo). Het college had dan ook na de buitenbehandelingstelling van de aanvraag eerste fase de aanvrager een redelijke termijn moeten bieden om een nieuwe aanvraag eerste fase in te dienen, waarbij de beslissing op de aanvraag tweede fase wordt aangehouden. Deze aanhoudingsplicht vervalt nadat het college opnieuw heeft beslist of indien de aanvrager binnen de gestelde termijn geen nieuwe aanvraag eerste fase heeft ingediend.

Conclusie

Dat de aanvraag eerste fase buiten behandeling is gesteld, betekent niet dat de aanvraag tweede fase met ‘onlosmakelijke activiteiten’ om die reden ook buiten behandeling moet worden gesteld. Echter, zolang niet is beslist op een nieuwe aanvraag eerste fase, kan het college geen beschikking op de aanvraag tweede fase geven.  

Tips voor vergunningverleners

• Vergunningverlening in twee fasen is – op verzoek – mogelijk, ook indien sprake is van onlosmakelijke activiteiten binnen één project.
• De omgevingsvergunning ontstaat pas bij inwerkingtreding van twee positieve besluiten op de gefaseerde aanvragen. De aanvraag tweede fase volgt niet automatisch het lot van de buiten behandeling gestelde aanvraag eerste fase.
• Let er op dat de activiteit bouwen een ander toetsingskader heeft dan de activiteit oprichten van een inrichting (milieu). Deze scheiding geldt ook bij onlosmakelijke activiteiten.
• Geef de aanvrager een redelijke termijn voor een nieuwe (gewijzigde) aanvraag eerste fase, indien de beoordeelde aanvraag buiten behandeling moet blijven. Let er op dat de beschikking tweede fase niet eerder wordt gegeven dan de beschikking eerste fase. Houd de beslissing op de tweede aanvraag dan dus aan. Indien het bestuursorgaan opnieuw heeft beslist of de aanvrager niet binnen de gestelde termijn een nieuwe aanvraag eerste fase heeft ingediend, vervalt de aanhoudingsplicht.