Beslissing van de raad over subsidie: een besluit in de zin van de Awb?

Geschreven door: mr. Roos Jeninga

Kan de gemeenteraad een besluit nemen op een subsidieaanvraag? In de regel beslist het college van B&W op subsidieaanvragen, terwijl de raad het financiële kader voor het college bepaalt in de begroting. Maar wat als de raad beslist geen budget beschikbaar te stellen voor een specifieke subsidieaanvraag? Is dat dan een besluit tot afwijzing van die aanvraag? Over deze vragen buigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich in een recente uitspraak.

De zaak

Een theater in de gemeente Almelo verkeert in financieel noodweer. Het theater gaat in gesprek met het college en dient meerdere subsidieaanvragen in. Het college besluit de kwestie aan de raad voor te leggen en presenteert drie scenario’s voor de toekomstige subsidierelatie. De raad wijst echter alle drie de scenario’s af en kiest in het raadsbesluit voor een eigen, vierde scenario: het volledig afwijzen van alle subsidieaanvragen van het theater. Na ontvangst van het raadsbesluit stuurt het college een brief aan het theater. Daarin informeert het college het theater over de keuze van de raad en kondigt het aan dat er nog (vervolg)besluiten zullen worden genomen.

Het theater maakt bezwaar tegen de beslissing van de raad, maar het college verklaart dat bezwaar niet-ontvankelijk. Volgens het college is er geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de beslissing van de raad niet op rechtsgevolg is gericht. Ook zou het college, en niet de raad, de bevoegde instantie zijn om op subsidieaanvragen te beslissen. 

Het theater gaat in beroep. De rechtbank komt tot de conclusie dat het raadsbesluit wél een besluit in de zin van de Awb is. Volgens de rechtbank is de beslissing op rechtsgevolg gericht, omdat de keuze voor het vierde scenario (afwijzing van de aanvragen) betekent dat de raad geen geld beschikbaar stelt voor de subsidies. De raad zou daarmee concreet hebben beoogd dat geen subsidie aan het theater wordt verstrekt. Er was volgens de rechtbank daarom geen ruimte meer voor nadere besluitvorming van het college. 

Oordeel van de Afdeling

In hoger beroep oordeelt de Afdeling anders. Voor het antwoord op de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan een besluit is, is bepalend of die beslissing is gericht op rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vaststelt of een verandering daarin beoogt. In eerdere jurisprudentie heeft de Afdeling geoordeeld dat een beslissing van de raad over het beschikbaar stellen van budget op de gemeentebegroting voor bepaalde posten in beginsel niet is gericht op rechtsgevolg. Hier bestaat een uitzondering op, namelijk als bij die beslissing in een concreet geval over de verstrekking van subsidie wordt besloten. Het feit dat het college bevoegd is om op subsidieaanvragen te beslissen, betekent op zichzelf dan ook niet dat een beslissing van de raad geen besluit kan zijn. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een besluit, is bepalend of de raad, gelet op de inhoud, de strekking en de context van de beslissing, heeft beoogd de aanspraak op subsidie bindend vast te stellen.

Van belang is dus of de raad in dit geval heeft beoogd om de aanspraak van het theater op subsidie bindend vast te stellen. Volgens de Afdeling is dat niet het geval. De beslissing van de raad is volgens de Afdeling alleen een kaderstellende keuze over het beschikbaar stellen en bestemmen van gemeentelijke middelen.  

De Afdeling weegt daarbij mee dat uit het voorstel van het college aan de raad blijkt dat het college alleen een financiële keuze wilde voorleggen aan de raad, zodat het college vervolgens binnen die financiële kaders een besluit kon nemen op de subsidieaanvragen. Het college had ook alleen de scenario’s ter besluitvorming aan de raad voorgelegd, en niet de subsidieaanvragen zelf. Verder had het college de scenario’s aan de raad voorgelegd naar aanleiding van gesprekken met het theater die op meer zagen dan alleen de subsidierelatie. Bovendien wijst het verloop van de procedure er volgens de Afdeling ook op dat de beslissing van de raad alleen kaderstellend was. Zo had het college op één van de aanvragen al een besluit genomen voordat de scenario’s aan de raad werden voorgelegd. De raad noemde die aanvraag wel in zijn beslissing, maar dat betekent dus niet dat de raad daarmee een besluit op die aanvraag heeft genomen. Ook had de raad in de beslissing bepaald dat in de begroting budget zou worden opgenomen voor een nog nader te bepalen theaterfunctie in Almelo. Het college kon vervolgens bepalen hoe die middelen concreet zouden worden besteed. Er was na de beslissing van de raad dus nog ruimte voor het college om besluiten te nemen. 

Conclusie 

Deze uitspraak bevestigt de lijn van de Afdeling dat een beslissing van de raad over het beschikbaar stellen van budget in beginsel niet op rechtsgevolg is gericht, en dus geen besluit in de zin van de Awb is. Dit kan echter anders liggen als de beslissing gaat over de verstrekking van subsidie in een concreet geval. De uitspraak laat zien dat in dat geval moet worden gelet op de inhoud, de strekking en de context van de beslissing om te bepalen of de raad heeft beoogd om de aanspraak op subsidie bindend vast te stellen. Daarbij is van belang of de beslissing van de raad nog ruimte laat aan het college voor nadere besluitvorming over de subsidie. 

Advies, ondersteuning en cursussen subsidierecht

Heeft u vragen over subsidierecht of kunt u hulp gebruiken bij het opstellen van een subsidieverordening, een subsidieregeling of een subsidiebeschikking? Of wilt u advies of bijstand in een juridische procedure? Onze advocaten en adviseurs helpen u graag. Ook geven wij regelmatig cursussen over subsidie. Meer informatie? Neem contact op met onze specialisten via 079 - 3631919 of mail ons.