Materiële connexiteit: verzoek om voorlopige voorziening moet (in beginsel) zien op het bestreden besluit

Geschreven door: mr. Sam Stigter

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. De reden hiervoor was dat het verzoek niet direct betrekking had op het besluit dat voorlag in de procedure (ABRvS 23 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5356). 

Wanneer kan een voorlopige voorziening worden getroffen? 

Een bestuursrechter kan een voorlopige voorziening treffen als een spoedeisend belang bestaat bij het schorsen van een besluit. Dit is geregeld in artikel 8:81 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een belangrijk vereiste hierbij is connexiteit: er moet een samenhang bestaan tussen het besluit waarop de voorlopige voorziening betrekking heeft en de hoofdzaak die bij de bestuursrechter loopt. Dit vereiste kent twee dimensies: formele en materiële connexiteit.

Formele connexiteit betekent dat er sprake moet zijn van een lopende bodemprocedure tegen een besluit. Pas dan kan een verzoek om een voorlopige voorziening worden gedaan. Dat kan een bezwaarschriftprocedure zijn, maar ook een beroep of hoger beroepsprocedure.

Materiële connexiteit betekent dat de voorlopige voorziening betrekking moet hebben op het besluit in kwestie. Of dat het verzoek om een voorlopige voorziening direct verband moet houden met het geschil in de hoofdzaak. Aan de eis van materiële connexiteit is bijvoorbeeld niet voldaan als de voorlopige voorziening betrekking heeft op een ander besluit dan het bestreden besluit in de hoofdzaak. Of als het verzoek anderszins de strekking van het in de procedure bestreden besluit of geschil te buiten gaat. 

De casus: Stichting Dierenrecht en de jacht op verwilderde katten

Dat een verzoek om een voorlopige voorziening betrekking moet hebben op het materiële geschil over het besluit dat in de procedure voorligt klinkt logisch. Het is denkbaar dat het besluit dat ter discussie staat in een procedure, indirect betrekking heeft op een ander besluit. Als een voorlopige voorziening wordt aangevraagd ten aanzien van dat laatste besluit, kan het ingewikkeld worden. Dat is bijvoorbeeld het geval als een verzoek wordt gedaan aan een bestuursorgaan om een eerder verleend besluit in te trekken. Niet het in te trekken besluit staat dan centraal in de procedure, maar het besluit dat wordt genomen op het verzoek tot intrekking. 

Die situatie deed zich voor in de uitspraak van 23 december 2024. Stichting Dierenrecht was het niet eens met het in 2005 door het college van gedeputeerde staten van Fryslân genomen besluit. Met dit besluit is toestemming gegeven om binnen de provincie Friesland op verwilderde katten te jagen. Om die reden heeft de stichting het college verzocht om het besluit uit 2005 in te trekken. Het college heeft op dat verzoek een afwijzend besluit genomen, alsook op het daartegen ingediende bezwaar. De zaak is in juli 2024 bij de rechtbank Noord-Nederland behandeld. Het besluit van het college bleef toen overeind. 

Stichting Dierenrecht heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Gelijktijdig heeft de stichting een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen ingediend bij de voorzieningenrechter. Het verzoek hield in dat het besluit uit 2005 geschorst zou worden totdat uitspraak is gedaan in hoger beroep. De vraag die toen opkwam was of dit verzoek voldeed aan het materiële connexiteitsvereiste.

Oordeel van de voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter wees het verzoek af, omdat de gevraagde voorlopige voorziening niet rechtstreeks betrekking had op het besluit dat in de bodemprocedure werd aangevochten. Het besluit uit 2005 zelf stond immers niet ter discussie: alleen de weigering om dat besluit in te trekken. Daardoor kon de stichting haar doel – het schorsen van de jacht – niet bereiken via de hoofdzaak. Zelfs niet als ze in de hoofdzaak gelijk zou krijgen. 

De voorzieningenrechter benadrukte dat bestuursrechters alleen zelf in een zaak kunnen voorzien voor zover er voor de rechter op grond van het recht nog maar één juiste beslissing mogelijk is. In dit geval was sprake van een discretionaire bevoegdheid van het college tot het intrekken van het besluit uit 2005. Dat wil zeggen dat het college vrijheid heeft om zelf te bepalen of en hoe het van de bevoegdheid gebruik wil maken. 

De vrije beslissingsruimte kan nader ingekaderd worden door beleidsregels op te stellen. Als het bestuursorgaan daarvoor kiest, moet het in beginsel handelen conform die beleidsregels. Het college had geen duidelijk beleid opgesteld waaruit volgde dat het besluit uit 2005 ingetrokken moet worden. Daarnaast achtte de voorzieningenrechter van belang dat niet vooraf vaststond dat het besluit van het college tot het bejagen van katten in strijd was met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Of dat het besluit evident onredelijk was. Daarom stond de gevraagde voorziening in een te ver verwijderd verband met de inhoud van het geschil dat voorligt in de bodemprocedure.

Uitzonderingen: wanneer kan een voorlopige voorziening toch verder reiken?

In beginsel moet een verzoek om voorlopige voorziening betrekking hebben op het besluit dat in de hoofdzaak ter discussie staat. Toch zijn uitzonderingen denkbaar. De voorzieningenrechter laat de mogelijkheid open dat een voorlopige voorziening wordt getroffen met betrekking tot een ander besluit dan het besluit uit de hoofdzaak. Dit is alleen mogelijk als aan strikte voorwaarden wordt voldaan. Bijvoorbeeld als het besluit dat ter discussie staat kennelijk onrechtmatig is en de vernietiging daarvan directe gevolgen heeft voor een ander, onherroepelijk besluit.

Conclusie

Uit deze uitspraak blijkt dat het materiële connexiteitsvereiste strikt wordt toegepast: een voorlopige voorziening moet in beginsel betrekking hebben op het besluit dat in de bodemprocedure ter discussie staat. Uitzonderingen zijn onder strikte voorwaarden mogelijk. Zo moet in ieder geval voldaan worden aan de volgende voorwaarden:

• Er moet een onlosmakelijke samenhang bestaan tussen het aanhangige besluit en het besluit waarvoor de voorlopige voorziening wordt gevraagd;
• Het moet op voorhand duidelijk zijn dat het besluit dat ter discussie stat in de bodemprocedure kennelijk onrechtmatig is genomen of evident onredelijk is;
• De vernietiging van het ter discussie staande besluit heeft directe gevolgen voor het onherroepelijk vaststaande besluit, waarvoor de voorlopige voorziening wordt aangevraagd.  

Voor bestuursrechtelijke procedures betekent dit concreet het volgende. Bij het aanvragen van een voorlopige voorziening moet goed gekeken worden naar de reikwijdte van de hoofdzaak en de mogelijke effecten van een uitspraak in de bodemprocedure.

Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem vrijblijvend contact met ons op. Onze advocaten en adviseurs helpen u graag!