Misbruik van bevoegdheid?
Geschreven door: mr. Arjo Buurma
Op 11 april 2025 oordeelt de Hoge Raad dat een partij via een kort geding bij de civiele rechter kan worden gedwongen om een beroep tegen een beslissing op bezwaar bij de bestuursrechter in te trekken, als er sprake is van misbruik van bevoegdheid. In deze publicatie bespreken wij welke maatstaven de Hoge Raad in deze uitspraak hanteert om tot haar oordeel te komen.
De casus
De Stichting Flora & Faunabescherming voert meerdere juridische procedures tegen de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk. De relevante bestemmingsplannen waarin dit is opgenomen, zijn al onherroepelijk geworden. De Stichting voert onder meer procedures over het ontbreken van ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb), over de inhoud van verleende ontheffingen en over de handhaving van de daarbij gestelde voorwaarden.
De betrokken gemeenten hebben met een beheersmaatschappij (GEM) een uitvoeringsovereenkomst gesloten ter realisatie van een nieuwe woonwijk. GEM is eigenaar van de voor de ontwikkeling van het project beoogde onroerende zaken. Ongeveer 600 woningen zijn gerealiseerd en een groot aantal woningen is in aanbouw. Er zijn omgevingsvergunningen verleend voor de bouw van in totaal 1.244 woningen.
Er zijn verschillende koop- en aannemingsovereenkomsten gesloten onder de opschortende voorwaarde dat binnen negen maanden een onherroepelijke omgevingsvergunning met formele rechtskracht is verkregen. De kopers hebben een hypotheekofferte gekregen met een beperkte geldigheidsduur. In de hypotheekoffertes is een onherroepelijke omgevingsvergunning als eis gesteld voor het verlenen van financiering.
De Stichting maakt bezwaar tegen de omgevingsvergunningen. Tegen de beslissingen op bezwaar wordt beroep bij de sector Bestuursrecht van de rechtbank ingediend. Hierdoor zijn de omgevingsvergunningen nog niet onherroepelijk. GEM vordert in een kort geding bij de civiele rechter dat de Stichting het beroep bij de bestuursrechter moet intrekken. Er zou namelijk sprake zijn van misbruik van bevoegdheid. De Stichting zou met het beroep bij de bestuursrechter misbruik van (proces)recht maken en daardoor onrechtmatig handelen jegens GEM.
In kort geding wordt de vordering van GEM toegewezen, maar het Gerechtshof vernietigt dit vonnis en wijst de vordering alsnog af. In cassatie ligt deze uitspraak van het Gerechtshof ter beoordeling voor bij de Hoge Raad.
Het oordeel van de Hoge Raad
Allereerst overweegt de Hoge Raad dat de vordering van GEM in kort geding terecht ontvankelijk is verklaard. Er is voor GEM en voor de kopers geen andere wijze om te bewerkstelligen dat de door de Stichting gestarte beroepsprocedure bij de bestuursrechter op zeer korte termijn eindigt. Via de bestuursrechtelijke weg kan GEM niet een resultaat bereiken dat vergelijkbaar is met wat zij in dit kort geding vorderen. De bestuursrechter kan niet een gebod tot intrekking van het bij hem ingestelde beroep opleggen. Daarnaast kan via de civielrechtelijke weg sneller een definitieve uitspraak worden verkregen dan in een bestuursrechtelijke procedure. Daarom is de civiele rechter bevoegd om in kort geding een uitspraak te doen.
Vervolgens komt de vraag aan de orde of de Stichting misbruik van (proces)recht heeft gemaakt. Volgens GEM is dat het geval omdat de Stichting, tegen beter weten in, een kansloos beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De Hoge Raad gaat hier niet in mee. De Stichting bestrijdt de omgevingsvergunningen aan de hand van het toepasselijke toetsingskader. Zij bestrijdt onder meer dat voldaan zou zijn aan de voorwaarde van de omgevingsvergunningen dat sprake is van parallelle ontwikkeling van woningbouw en groenvoorzieningen. Hoewel het bezwaar op dit specifieke punt niet is gehonoreerd, is het bezwaar van de Stichting op andere punten wel gedeeltelijk gegrond verklaard. De Hoge Raad stelt om die reden vast dat niet kan worden gezegd dat de Stichting tegen beter weten in een kansloze procedure tegen deze vergunningen aan het voeren is. De Hoge Raad overweegt dat het onvoldoende aannemelijk is dat de standpunten van de Stichting daarover kant noch wal raken.
Bij de uitoefening van procesbevoegdheid dienen de belangen van derden niet geheel uit het oog te worden verloren. Niet ter discussie staat dat GEM en de kopers hinder en nadeel ondervinden van het beroep van de Stichting bij de bestuursrechter. De Hoge Raad overweegt echter dat het Gerechtshof zijn uitspraak op dit onderdeel voldoende heeft gemotiveerd. Het belang van GEM wordt door het beroep van de Stichting niet zodanig onevenredig geschaad dat de Stichting haar bevoegdheid daartoe in redelijkheid niet kon uitoefenen. Daarbij speelt een rol dat het gaat om de uitoefening van een grondrecht door de Stichting. Voorts is het een feit van algemene bekendheid dat bestuursrechtelijke procedures kunnen worden gevoerd over verleende (en nog niet onherroepelijke) vergunningen. GEM en de kopers konden er daarom niet zonder meer van uitgaan dat de omgevingsvergunningen snel onherroepelijk zouden worden.
GEM stelt dat de Stichting haar bevoegdheid tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter slechts heeft gebruikt uit frustratie en met geen ander doel dan GEM te schaden en de bouw te vertragen en daarmee met een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Het Gerechtshof oordeelt dat de gedragingen van de Stichting en de omstandigheden onvoldoende, althans niet op onmiskenbare wijze, blijk geven van kwade trouw aan de zijde van de Stichting. Dat geldt zowel indien deze factoren op zichzelf worden bezien als in onderling verband. Ook dit onderdeel kan naar oordeel van de Hoge Raad niet tot cassatie leiden.
Conclusie en aanbevelingen
Als via de bestuursrechtelijke weg wordt geprocedeerd en de burgerlijke rechten van een derde in het geding zijn, kan bij de civiele rechter een kort geding worden aangespannen. Daarin kan worden verzocht de insteller van een bezwaar of beroep in de zin van het bestuursrecht te gebieden deze procedure in te trekken. Om een dergelijk verzoek gehonoreerd te krijgen, gelden zware eisen.
De belangen van derden kunnen worden geschaad door een bezwaar- of beroepsprocedure. Maar deze belangen moeten dan zodanig onevenredig worden geschaad dat de belangen van de indiener van het bezwaar of beroep daar niet tegen opwegen. Daarvan zal niet snel sprake zijn, aangezien het gebruikmaken van rechtsmiddelen een grondrecht is en derden er rekening mee kunnen en moeten houden dat er procedures kunnen worden ingesteld. Als de gronden die in de bezwaar- of beroepsprocedure naar voren worden gebracht, kant noch wal raken en het bezwaar of beroep daardoor nagenoeg kansloos is, zal er eerder sprake kunnen zijn van een onevenredige benadeling van derden dan als het bezwaar of beroep een grote slagingskans heeft.
De conclusie is dat het starten van een kort geding bij de civiele rechter om een andere partij te verbieden bezwaar of beroep in te stellen bij de bestuursrechter mogelijk is. Een dergelijk verzoek zal echter niet snel worden gehonoreerd. Overweegt uw organisatie een dergelijk kort geding toch aan te spannen? Zorg er dan voor dat u de processuele stappen van de andere partij goed in beeld brengt. Uit het procesgedrag bij de bestuursrechter kan blijken dat het een partij slechts te doen is een bestuursrechtelijke procedure te traineren vanwege een financieel of ander belang. Dit wordt echter zwaar getoetst. Het uitgangspunt is dat partijen een grondwettelijk recht hebben om te procederen. De bewijslast om misbruik van recht of bevoegdheid aan te tonen is lastig en ligt volledig bij de partij die stelt dat hiervan sprake is. Een goede en geordende opbouw van een dossier en de stappen die in het bestuursrechtelijke proces zijn gezet zijn daarvoor een voorwaarde. Als uit het procesgedrag blijkt dat een partij een bestuursrechtelijke procedure is gestart met het kennelijke en enige doel om geldsommen te incasseren van de overheid, of om de voortgang in een dossier te traineren of te frustreren, is sprake van misbruik van bevoegdheid. In zo’n geval kan een procedure worden gestart bij de civiele rechter, bijvoorbeeld een kort geding.
De volledige uitspraak leest u hier.
Ondersteuning door Vijverberg
Vijverberg Advocaten & Adviseurs is specialist op het gebied van het bestuursrecht en misbruik van recht. Wij beschikken over meerdere specialisten die u kunnen adviseren over omgaan met misbruik van recht en bevoegdheid. Wij kunnen u ondersteunen bij het inschatten van de haalbaarheid van een procedure wegens misbruik van recht.
Verder geven wij cursussen over misbruik van recht, zowel via open inschrijving als incompany. Bekijk hier ons cursusaanbod.