Last onder dwangsom op grond van de Wet openbare manifestaties niet mogelijk
In een belangrijke uitspraak van woensdag 30 september oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de burgemeester van Haarlem aan betogers geen last onder dwangsom mocht opleggen om naleving af te dwingen van een bevel als bedoeld in artikel 8 van de Wet openbare manifestaties (Wom).
Wat is er gebeurd?
Op 1 oktober 2022 nemen twee personen deel aan een demonstratie van Extinction Rebellion in een Albert Heijn aan het Soendaplein in Haarlem. Zij geven geen gehoor aan het verzoek van de manager van de winkel om te vertrekken. De burgemeester van Haarlem legt hen daarop op 1 oktober 2022 een last onder dwangsom op, op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De last houdt kort gezegd in dat zij een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wom. Zij verbeuren € 1.000 per keer dat zij geen gehoor geven aan die opdracht, tot een maximum van € 5.000.
Wat zegt de Afdeling?
De Afdeling overweegt dat artikel 9 van de Grondwet het betogingsrecht regelt en dat het volgens het tweede lid mag worden beperkt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter voorkoming van wanordelijkheden. Het standpunt van de burgemeester dat geen sprake is van een beperking, omdat de last slechts dient ter handhaving van een toekomstige opdracht op grond van artikel 8 van de Wom, volgt de Afdeling niet. De preventieve last maakt de betrokkenen minder snel geneigd gebruik te maken van hun betogingsrecht. Het is aannemelijk dat de last daarom een afschrikwekkend effect (chilling effect) heeft. In zoverre is het betogingsrecht beperkt.
Vervolgens overweegt de Afdeling dat een beperking van het betogingsrecht alleen mogelijk is ter bescherming van de doelcriteria van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. De Wom kent verschillende bepalingen, zoals de artikelen 2 en 8, waarin de burgemeester een bevoegdheid heeft om beperkingen te stellen als hij motiveert dat dit noodzakelijk is ter bescherming van die doelcriteria. Het noodbevel van artikel 175 van de Gemeentewet noemt eveneens een doelcriterium en kan onder omstandigheden worden gebruikt om beperkingen te stellen.
De Afdeling constateert dat de burgemeester de beperking heeft gesteld met de algemene herstelsanctiebevoegdheid van artikel 125 van de Gemeentewet. Dat artikel noemt geen van de doelcriteria van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom niet als grondslag dienen voor een beperking van het betogingsrecht. Het past ook niet in het systeem van de Wom dat de burgemeester met die algemene bevoegdheid voorschriften verbindt aan demonstraties op niet-openbare plaatsen. De Wom kent geen artikel met een bestuursdwangbevoegdheid en uit de systematiek of de totstandkomingsgeschiedenis is niet af te leiden dat zo'n bevoegdheid desalniettemin bestaat. De wetgever heeft in de Wom een uitputtend systeem van regels en bevoegdheden rondom manifestaties vastgelegd.
Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het verbod om te demonstreren pas ontstaat wanneer de burgemeester een opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wom. Het is niet mogelijk een last onder dwangsom op te leggen voor iets wat nog niet is verboden.