Dat een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruiken van het bestemmingsplan (hierna: omgevingsvergunning) – in samenhang met een andere schaarse vergunning of ontheffing - schaars kan zijn is nu diverse malen bevestigd door de Raad van State. Voor het eerst in de uitspraak van 27 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2611) en vlak daarna in de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2663). De jurisprudentie over schaarse vergunningen zag tot voor kort met name op vergunningen voor kansspelen op grond van de Wet op de kansspelen en ontheffingen voor de zondagopenstelling van supermarkten op grond van de Winkeltijdenwet. Recentelijk heeft de Raad van State advocaat-generaal Widdershoven verzocht of naar zijn oordeel bij een ruimtelijk besluit, zoals een rijksinpassingsplan of de bijbehorende omgevingsvergunning, sprake kan zijn van een situatie waarbij schaarse publieke rechten worden verdeeld. Dit is stof voor een volgende publicatie. Hieronder leggen wij eerst uit wat schaarse vergunningen zijn, waarna wij een schets van de genoemde uitspraken geven.
Wat zijn schaarse vergunningen?
Advocaat-generaal Widdershoven heeft in zijn eerdere conclusie van 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1421) als definitie van schaarse publieke rechten opgenomen: “Als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft”. Met andere woorden: er zijn meer geïnteresseerden dan vergunningen, ontheffingen of concessies, etc. die voor een bepaald gebruik op een bepaalde locatie en voor een bepaalde periode kunnen worden verleend. Sinds de uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927) staat vast dat in het Nederlandse recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat strekt tot het bieden van gelijke kansen.
De uitspraak van 27 september 2017
Deze uitspraak gaat over de samenhang tussen een omgevingsvergunning en een exploitatievergunning ten behoeve van een speelautomatenhal in Helmond.
Aan JVH Gaming is vergunning verleend voor de exploitatie onder gelijktijdige intrekking van een eerder aan haar verleende exploitatievergunning voor een andere locatie. Aan Super Game is de exploitatievergunning voor een andere locatie geweigerd, omdat al een omgevingsvergunning aan JVH Gaming was verleend. Op beide locaties is de speelautomatenhal alleen mogelijk na verlening van een omgevingsvergunning, omdat er volgens de APV geen strijd met het bestemmingsplan mag zijn. Dat de exploitatievergunning als schaarse vergunning wordt aangemerkt is niet nieuw. Interessanter is de koppeling tussen de beoordeling van de omgevingsvergunning en de exploitatievergunning. Bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening kan volgens de Raad van State niet zonder betekenis blijven dat met toepassing van de planregels van het bestemmingsplan slechts voor één speelautomatenhal een omgevingsvergunning kan worden verleend en dat het in de APV opgenomen vergunningenplafond er toe leidt dat zich maximaal één speelautomatenhal in Helmond zal kunnen vestigen. Uit de motivering van de besluiten leidt de Raad van State af dat beide aanvragen in samenhang met elkaar zijn beoordeeld. Omdat ruimtelijk slechts één speelautomatenhal aanvaardbaar blijkt, betekent dit dat degene met de omgevingsvergunning ook de exploitatievergunning krijgt. Dit heeft tot gevolg dat de besluitvorming omtrent de omgevingsvergunning tevens werkt als verdeelinstrument bij de toedeling van een schaarse vergunning. De criteria aan de hand waarvan het college bepaalt waar een speelautomatenhal in afwijking van het bestemmingsplan uit ruimtelijke overwegingen kan worden toegestaan, moeten aan het begin van de aanvraagprocedure duidelijk zijn. Enkel het stellen van het criterium van een goede ruimtelijke ordening biedt geen voldoende duidelijk en richtinggevend criterium op grond waarvan een aanvrager zijn aanvraag voor de met de exploitatievergunning samenhangende omgevingsvergunning af kan stemmen. Beide aanvragers hebben geen gelijke uitgangspositie gekend, waardoor van eerlijke mededinging geen sprake is geweest. Beide procedures moeten opnieuw worden gevoerd en op elkaar worden afgestemd. Naar buiten toe moet op kenbare wijze kennis worden gegeven van:
- de beschikbaarheid van de vergunningen;
- de periode waarin aanvragen kunnen worden ingediend;
- de verdelingsprocedure die zal worden gevolgd; en
- de maatstaven die zullen worden gehanteerd.
De uitspraak van 4 oktober 2017
In deze uitspraak is een omgevingsvergunning geweigerd voor het innemen van een ligplaats voor ten hoogste 10 bedrijfsvaartuigen in de Stadiongracht (bij het Olympisch Stadion) in Amsterdam.
Volgens het bestemmingsplan is ter plaatse een ligplaats voor één passagiersvoertuig toegestaan. Het college heeft bij de weigering een omgevingsvergunning te verlenen onder meer de schaarste aan exploitatievergunningen voor passagiersvervoer te water ten tijde van belang, de schaarste aan ligplaatsen, alsmede de omstandigheid dat er een aanvraag om ligplaatsvergunning door een andere partij is gedaan, kunnen betrekken. Omdat op basis van de Verordening op het Binnenwater 2010 voor de locatie alleen een ligplaatsvergunning kan worden verleend indien een omgevingsvergunning is verleend, heeft het college dit ook kunnen betrekken bij de weigering. Vanwege de schaarste aan ligplaatsen speelt een rol dat het college voornemens is beleid vast te stellen met betrekking tot de afgifte van ligplaatsenvergunningen. Het college heeft de omgevingsvergunning, gezien de samenhang met de schaarste aan ligplaatsen en aan exploitatievergunningen voor passagiersvervoer, terecht geweigerd.
Tips voor vergunningverleners
- Controleer bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning of er een koppeling geldt in een verordening (zoals de APV) met een schaarse (exploitatie)vergunning.
- Behandel de aanvraag voor een omgevingsvergunning gezamenlijk met de aanvraag voor een (exploitatie)vergunning.
- Geef op kenbare wijze de beschikbaarheid van de vergunningen, de periode waarin aanvragen kunnen worden ingediend, de verdelingsprocedure die zal worden gevolgd en de maatstaven die zullen worden gehanteerd, aan. Maak voorafgaand aan vergunningverlening duidelijk hoe de beoordeling van een ‘goede ruimtelijke ordening’ plaatsvindt.
- Stel beleid op waaruit blijkt hoe en onder welke voorwaarden schaarse vergunningen kunnen worden verleend.
- Let er op dat bij de koppeling met een schaarse vergunning, de omgevingsvergunning kan worden geweigerd vanwege deze samenhang; de beoordeling lijkt dan niet beperkt tot een ‘goede ruimtelijke ordening’.