Geen bezwaar tegen APV-wijziging: Raad van State bevestigt algemeen verbindend karakter

Kan een gemeente een APV-bepaling (Algemene Plaatselijke Verordening) wijzigen zonder dat belanghebbenden daartegen direct bezwaar kunnen maken? Ja, zo bevestigde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze week in een uitspraak over een besluit van de gemeenteraad van Almelo.

Wat speelde er?

De gemeenteraad van Almelo besloot om aan exploitatievergunningen voor coffeeshops een maximale geldingsduur te verbinden. Door deze APV-wijziging vervielen de bestaande vergunningen van de twee Almelose coffeeshops van rechtswege. Zij moesten een nieuwe vergunning aanvragen. De coffeeshops maakten bezwaar, zowel tegen het raadsbesluit zelf, als tegen een brief van de burgemeester waarin hij hen op de gevolgen wees.

Het juridische kader

Of bezwaar en beroep openstaan, hangt af van de vraag of een besluit een algemeen verbindend voorschrift (avv) of een concretiserend besluit van algemene strekking is. Tegen een avv staat op grond van de artikelen 7:1 en 8:3 Awb geen bezwaar of beroep open. Het onderscheid zit in de normstelling: is er sprake van een zelfstandige norm met een algemeen karakter, dan is het een avv.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling bevestigt het oordeel van de rechtbank: de gewijzigde APV-bepaling bevat een zelfstandige normstelling en is daarmee een algemeen verbindend voorschrift. Dat in de praktijk alleen de twee coffeeshops door de wijziging werden geraakt, maakt dit niet anders. Bepalend is het algemene karakter van de bepaling zelf, niet de feitelijke reikwijdte.

Het beroep tegen de burgemeestersbrief redde het evenmin. Die was puur informatief en had geen zelfstandig rechtsgevolg. Het rechtsgevolg (het vervallen van de vergunningen) vloeide immers rechtstreeks uit de APV voort.

Toch niet zonder rechtsbescherming

Bezwaar tegen de APV-wijziging zelf is niet mogelijk, maar dat betekent niet dat de coffeeshops zonder rechtsmiddelen zitten. Wie bezwaar maakt tegen een nieuw besluit op basis van de gewijzigde APV, zoals een beslissing op een nieuwe vergunningaanvraag, kan de APV-bepaling dan via de exceptieve toetsing alsnog aanvechten. Omdat de coffeeshops van die route gebruik hebben gemaakt, zag de Afdeling geen reden om de informatiebrief bij wijze van uitzondering gelijk te stellen aan een besluit.

Wat betekent dit in de praktijk?

Voor gemeenten bevestigt deze uitspraak dat een APV-wijziging met een zelfstandige normstelling buiten het bereik van directe bezwaar- en beroepsprocedures valt, ook als de wijziging in de praktijk slechts een kleine groep raakt. De exceptieve toets via een vervolgbesluit biedt burgers en ondernemers vervolgens de aangewezen route om de inhoud van de regeling aan de rechter voor te leggen.

Heeft u vragen over de wijziging van uw APV, vergunningverlening of de rechtsbescherming rond regelgeving? Neem contact op met onze sectie bestuursrecht.