Toetsen aan de grondwet stap dichterbij

De rechterlijke toetsing is aan flinke veranderingen onderhevig. Zo is er een nieuwe evenredigheidstoets bij bestuurlijke maatregelen en ligt ook de toetsing aan algemeen verbindende voorschriften en wetten in formele zin onder een vergrootglas. Constitutionele toetsing is ook onderwerp van gesprek. De Raad voor de rechtspraak heeft zich hier reeds kritisch over uitgelaten. In het vervolg daarop stuurden ministers Weerwind (Rechtsbescherming) en Bruins Slot (Binnenlandse Zaken) een brief aan de Tweede Kamer over constitutionele toetsing.

Wat is constitutionele toetsing?

Bij constitutionele toetsing toetst de rechter of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet. Artikel 120 van de Grondwet bepaalt echter dat de rechter de grondwettigheid van wetten en verdragen niet mag beoordelen. Het is de wetgever (Eerste en Tweede Kamer gezamenlijk) die er op moet letten of wetten in strijd zijn met de Grondwet.

Kritiek op het toetsingsverbod

De toeslagenaffaire, waarbij de grondrechten van burgers onvoldoende zijn beschermd, heeft ervoor gezorgd dat de kritiek op het toetsingsverbod is opgelaaid. Advocaten-generaal Widdershoven en Wattel pleiten voor de opheffing van het toetsingsverbod in hun conclusie van 7 juli 2021. Ook volgens advocaat-generaal Snijders moet het mogelijk zijn dat de rechter toetst aan de Grondwet als de wetgever bij de totstandkoming van een wet bepaalde omstandigheden niet of onvoldoende heeft meegewogen, zo blijkt uit zijn conclusie van 18 mei 2022.

De Raad voor de rechtspraak is van mening dat een rechter in individuele, concrete zaken moet kunnen toetsen aan de Grondwet. Zo ontstaat een betere bescherming van grondrechten, meer rechtsbescherming voor individuele burgers en daardoor een beter functionerende rechtsstaat.

Kamerbrief ministers

Ook het kabinet uit kritiek op het toetsingsverbod. De ministers van Rechtsbescherming en Binnenlandse Zaken hebben daarom een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin de hoofdlijnen van verschillende varianten van constitutionele toetsing worden besproken. Volgens de ministers heeft de betekenis van constitutionele toetsing betrekking op drie aspecten:

  1. rechterlijke toetsing van lagere regelgeving (zoals APV’s) aan de Grondwet is ook mogelijk;
  2. de regering en de Staten-Generaal zien ook toe op strijdigheid van regels met de Grondwet;
  3. constitutie is het geheel van geschreven en ongeschreven fundamentele regels en daarom breder dan alleen de Grondwet.

Invoering van grondwettoetsing heeft gevolgen voor de scheiding tussen de rechtsprekende en de wetgevende macht en tast daarmee de trias politica aan. Nu is het de wetgever die bevoegd is om wetten te toetsen aan de Grondwet. De wetgever is democratisch gekozen en de rechter niet. Dat maakt de rechter, volgens de ministers, minder geschikt om te oordelen over zaken met een politiek aspect. Het is daarom van belang dat constitutionele toetsing goed wordt uitgewerkt. Voordat invoering kan plaatsvinden, moeten de volgende vragen worden beantwoord:

  • aan welke bepalingen kan worden getoetst? Er is namelijk een onderscheid tussen grondrechten en andere onderdelen van de Grondwet.
  • welke rechters zouden bevoegd moeten zijn? Alle rechters, de hoogste rechtelijke instanties of een constitutioneel hof?
  • wanneer wordt er getoetst? Voordat een wet in werking treedt of daarna?
  • wie legt de toetsingsvraag voor? De burger of de rechter via een prejudiciële vraag?

Voorkeur van het kabinet

De ministers hebben in hun brief aan de Tweede Kamer enkele hoofdlijnen opgesteld, waaronder constitutionele toetsing zou kunnen worden ingevoerd. De voorkeur van het kabinet gaat uit naar een gespreide toetsing, waarbij alle rechters bevoegd zijn om wetten, die reeds in werking zijn getreden, te toetsen aan in de Grondwet opgenomen vrijheidsrechten. De rechter geeft vervolgens een bindend oordeel of de wet buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de Grondwet.

Conclusie

Het is nu aan de Tweede Kamer om dit uit te werken. Onze verwachting is dat de invoering van constitutionele toetsing slechts een kwestie van tijd is. Hier gaat echter wel een lange procedure aan vooraf, omdat de grondwet gewijzigd moet worden, waarvoor nieuwe verkiezingen zijn vereist. Een volgend kabinet zou hier naar onze verwachting flink werk van kunnen gaan maken. Wij volgen de ontwikkelingen op de voet en schrijven hier regelmatig over op onze website.