Geschreven door: Thomas Koning
Als men voorheen in het bestuursrecht in hoger beroep ging tegen een uitspraak van de rechtbank, dan was het altijd zo dat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geen nieuwe gronden konden worden aangevoerd. Dit heet de grondentrechter. In haar uitspraak van 9 februari 2022 verlaat de Afdeling het leerstuk van de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep (ECLI:NL:RVS:2022:363). Dit doet zij echter niet volledig; in het omgevingsrecht blijft de grondentrechter van toepassing tenzij “uitgesloten [is] dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden” (ECLI:NL:RVS:2022:362, overweging 7). Deze nieuwe jurisprudentielijn roept veel vragen op. De Afdeling motiveert namelijk bijna niet waarom ze wel of niet een aanleiding ziet om de uitzondering toe te passen. Bovendien wordt die uitzondering in de praktijk bijna niet toegepast. In deze publicatie bespreken we de huidige stand van de jurisprudentie en sluiten we af met tips voor de praktijk.
Huidige stand jurisprudentie – gebrek aan motivering
Op het moment van schrijven zijn er meer dan 40 uitspraken gepubliceerd waarin de uitzondering op de grondentrechter aan de orde was. Uit onze analyse blijkt dat de Afdeling haar keuze om de uitzondering op de grondentrechter wel of niet toe te passen meestal niet onderbouwt. Lezers zullen vaak de volgende standaardoverweging tegenkomen: “In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor”. Als er wel een onderbouwing is, dan komt dit vaak in de vorm van een summiere toevoeging op het vorige citaat. De uitzondering op de grondentrechter is slechts een enkele keer toegepast (zie: ECLI:NL:RVS:2022:1613). In die kwestie – zo staat in overweging 3.1 – is er geen andere belanghebbende.
Het is jammer dat de Afdeling niet explicieter ingaat op de toepassing van de grondentrechter en niet uitgebreider motiveert waarom zij die wel of niet toepast. Er is daarom nu weinig bekend over de overwegingen die vooraf gaan aan de toepassing van de uitzondering van de grondentrechter. De uitspraak waarin de grondentrechter voor het omgevingsrecht in stand is gelaten is qua toelichting ook vrij summier en er is geen conclusie aan vooraf gegaan. Deze nieuwe lijn zorgt dus voor veel vraagtekens. Het is daarom van belang om uit de jurisprudentie een kader te destilleren dat kan worden toegepast op dit vraagstuk.
Criteria voor uitzondering op de grondentrechter – oorspronkelijke uitspraak en jurisprudentie
Het beste vertrekpunt is de uitspraak van 9 februari 2022, waarin de grondentrechter in het omgevingsrecht in stand wordt gelaten. De Afdeling doet afstand van de grondentrechter in het algemeen vanwege de rechtseenheid (de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven passen ook geen grondentrechter toe) en vanwege rechtsbescherming. Daartegenover zet zij twee redenen waarom zij ervoor kiest om de grondentrechter in het omgevingsrecht in stand te houden. Allereerst is de procespositie van derden van belang. In omgevingsrechtelijke zaken bestaat vaak een driehoeksverhouding. Als een verzoek tot handhaving wordt afgewezen en de verzoeker gaat in bezwaar en beroep, dan is degene tegen wie het handhavingsverzoek zich richtte, geen (formele) procespartij. Ten tweede noemt de Afdeling de noodzaak van een efficiënte rechtsgang in het kader van de maatschappelijke belangen en de soms aanwezige korte wettelijke termijnen bij omgevingsrechtelijke zaken. Om procedures tijdig af te bakenen kiest de Afdeling er dan ook voor om de grondentrechter in stand te laten. Bij de Crisis- en herstelwet is er altijd sprake van korte termijnen; de Afdeling bepaalt dus ook dat hier de grondentrechter altijd van toepassing is en er geen mogelijkheid bestaat op een uitzondering.
Procespositie van derden
Het duidelijkste criterium is dat van de procespositie van derden. De driehoeksverhouding vergunninghouder, bestuursorgaan en bezwaarde/verzoeker van handhaving komt veelvuldig voor in het omgevingsrecht en is ook makkelijk herkenbaar. In een casus die begon met een verzoek om handhaving vanwege permanente bewoning van een recreatiewoning kwamen de woningeigenaar en het college van B en W uiteindelijk terecht bij de Afdeling. Degene die verzocht om handhaving was dus geen procespartij. Een nieuwe grond van de woningeigenaar werd niet behandeld “…omdat de indiener van het handhavingsverzoek een belanghebbende is die kan worden benadeeld” (ECLI:NL:RVS:2023:1344, overweging 6).
Efficiënte rechtsgang – maatschappelijke belangen
De efficiënte rechtsgang komen we als expliciete onderbouwing niet tegen. Dat is ook niet zo verwonderlijk. Het in stand laten van de grondentrechter in het omgevingsrecht heeft in het algemeen als nut dat er sneller duidelijkheid is over de omvang van het geding. De onderliggende gedachte van de maatschappelijke belangen is wel te vinden. Een grote herontwikkeling van een woonwijk kent duidelijk maatschappelijke belangen (ECLI:NL:RVS:2023:1423, overweging 5.4).
Bezwaar
De grondentrechter wordt toegepast op de gronden tussen het beroep en het hoger beroep. Maar wat als iemand een grond aandraagt in de bezwaarfase, dit vervolgens niet doet in beroep, en wel weer in het hoger beroep? In een uitspraak van 1 november 2023 oordeelt de Afdeling dat een grond die is aangevoerd in bezwaar maar niet in beroep niet kan terugkomen in hoger beroep (ECLI:NL:RVS:2023:4041, overweging 4). Op zich is dit logisch. Na de bezwaarfase ligt er een nieuw besluit waar dus opnieuw naar moet worden gekeken wat betreft de gronden die daar tegen kunnen worden gericht. In een uitspraak van 29 november 2023 lijkt de Afdeling echter te hinten op de mogelijkheid dat een grond die is aangevoerd in bezwaar, maar niet in beroep, wél terug kan komen in het hoger beroep (ECLI:NL:RVS:2023:4402, overweging 5.1). De tijd zal dus moeten leren of de Afdeling hier uiteindelijk een lijn in zal kiezen of het laat afhangen van de omstandigheden van het geval.
Tips voor de praktijk
Op dit moment is niet met zekerheid te zeggen wanneer een uitzondering op de grondentrechter in het omgevingsrecht mogelijk is. Het beste advies is dus om alle gronden direct in beroep aan te voeren. Dat geldt zowel voor het bestuursorgaan als voor de andere partij. De bezwaarmaker doet er goed aan bij het instellen van het beroep de eerdere bezwaargronden te herhalen. Een grond kan in beroep zonder bewijs worden aangevoerd. De grondentrechter staat niet in de weg aan het herhalen van die grond in hoger beroep en het verder onderbouwen van die grond met bewijs. Kort gezegd: de grondentrechter ziet op gronden, niet op bewijs. Als er om een voorlopige voorziening wordt gevraagd past de voorzieningenrechter de grondentrechter ook toe. Deze spoedprocedure kan dus gebruikt worden om inzicht te verkrijgen in welke gronden de Afdeling wel en niet toelaatbaar acht.