Raad van State: eerste uitspraken over buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Geschreven door: Bao-Nhi Trinh en mr. Sam Stigter

Met de eerste uitspraken over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) belangrijke lijnen uit voor de praktijk onder de Omgevingswet. In beide uitspraken staat een aanvraag voor een BOPA centraal, en wordt ingegaan op het daarbij behorende toetsingskader. Het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) speelt daarin een grote rol. De Afdeling benadrukt daarnaast twee harde randvoorwaarden: een BOPA-vergunning ziet alleen op de concreet aangevraagde activiteit en als de aanvraag botst met dwingende instructieregels, is weigeren verplicht. 

Hieronder bespreken we de twee uitspraken en vertalen we die naar directe aandachtspunten.

Wat is een BOPA? 

Onder de Omgevingswet bevat het omgevingsplan de regels voor de fysieke leefomgeving. Wie een activiteit wil uitvoeren die niet past binnen het omgevingsplan en geen toestemming kan krijgen via een binnenplanse route, vraagt een omgevingsvergunning aan voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). 

Van een BOPA is bijvoorbeeld sprake als een te bouwen gebouw hoger wordt dan op grond van het omgevingsplan is toegestaan. Of wanneer een gebouw een functie krijgt, zoals detailhandel, terwijl op de voorziene locatie alleen wonen is toegestaan. Ook voor andere afwijkingen van het omgevingsplan kan een BOPA-vergunning nodig zijn. Het bevoegd gezag kan een BOPA-vergunning alleen verlenen als de activiteit in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (het ETFAL-criterium). Dit is een open norm die door het bevoegd gezag wordt ingevuld. Het betekent dat er een goede balans moet zijn tussen de nieuwe functie of ontwikkeling en de locatie waar deze wordt gerealiseerd. Het bevoegd gezag moet motiveren waarom een bepaalde functie op een specifieke plek passend en aanvaardbaar is. Daarbij moeten alle betrokken belangen tegen elkaar worden afgewogen en mogen de nadelige gevolgen van de nieuwe functie niet onevenredig zijn. Alle regels in het omgevingsplan zorgen samen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Wat oordeelt de Afdeling over de BOPA’s?

Uitspraak 1 - Toetsingskader en motivering BOPA (ECLI:NL:RVS:2026:3652)

De eerste zaak gaat over een aanvraag voor het realiseren van een B&B op de begane grond van een rij aaneengebouwde woningen. Alle woningen hebben aan de achterzijde een terras. De terrassen zijn bereikbaar via een gezamenlijk betegeld looppad. Naast het looppad ligt een grasveld dat hoort bij een openbaar park. De terrassen mogen vanwege architectonische eisen niet van elkaar worden afgescheiden. De toegang tot de B&B bevindt zich aan de achterzijde van de woning. De aanvrager wil dat gasten de B&B kunnen bereiken via een gemaaid pad over het grasveld, met toegang via een poortje. Omdat een B&B niet past binnen de op het perceel rustende woonbestemming, behandelt het college de aanvraag als een BOPA. 

Het college verleent aanvankelijk de omgevingsvergunning en stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Maar na bezwaren van omwonenden heroverweegt het college zijn besluit in bezwaar en weigert het alsnog de omgevingsvergunning.

Belangrijk in deze uitspraak is dat de Afdeling expliciet maakt hoe het college gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om op een aanvraag voor een BOPA te beslissen. Ook maakt de Afdeling expliciet hoe zij een BOPA-besluit vervolgens toetst. De Afdeling zegt daarover het volgende.

Het college kan een omgevingsvergunning voor een BOPA alleen verlenen als de aanvraag in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de beoordeling van de aanvraag moet het college de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar beoordeelt slechts aan de hand van de beroepsgronden of het genomen besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 

De Afdeling vindt de weigering goed gemotiveerd: een B&B met ontsluiting aan de achterzijde tast de privacy in deze open achtertuinsituatie onevenredig aan. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren wijst het college erop dat sprake is van een rij woningen met kleine, open terrassen, waarbij schuttingen niet zijn toegestaan. Hierdoor staan de buitenruimten van de woningen met elkaar in verbinding. Ook loopt het gezamenlijke voetpad langs alle woningen. Volgens het college leidt het toestaan van een B&B aan de achterzijde van de woning, met ontsluiting via een pad over het grasveld, tot een onevenredige aantasting van de privacy van omwonenden. Daarbij acht het college van belang dat niet kan worden uitgesloten dat gasten van de B&B ook gebruik zullen maken van het gezamenlijke voetpad. De Afdeling oordeelt dat het college het privacybelang van de omwonenden daarom zwaarder mocht laten wegen dan het financiële belang van de aanvrager.

Uitspraak 2 - Begrenzing vergunning en dwingende weigering bij instructieregels (ECLI:NL:RVS:2026:3406)

De tweede zaak gaat over een aanvraag voor een omgevingsvergunning om een al gerealiseerde uitbreiding van een schuur, die wordt gebruikt als paardenkraamhotel, te legaliseren. De oorspronkelijke vergunning uit 2022 staat een schuur van 16 meter toe, maar tijdens een controle blijkt dat een schuur van 20 meter is gebouwd. De aanvrager vraagt daarom een nieuwe vergunning aan voor de uitbreiding. Het college weigert deze vergunning en die weigering blijft in bezwaar en beroep. 

Het college stelt dat de uitbreiding in strijd is met het omgevingsplan. Op de locatie geldt de bestemming ‘Agrarisch met waarden - Natuurwaarden’. Binnen die bestemming zijn agrarische bedrijven toegestaan. Het college vindt dat het paardenkraamhotel geen agrarisch bedrijf is, omdat het niet is gericht op de productie van agrarische goederen, maar op tijdelijke opvang en verzorging; het zorgelement staat voorop. Omdat het omgevingsplan ook geen binnenplanse afwijkingsregels biedt, beoordeelt het college de aanvraag als een BOPA.

De aanvrager voert aan dat de eerder verleende vergunning voor het bouwen en gebruiken van de schuur in strijd is met het toen nog geldende bestemmingsplan. Gelet daarop meent zij dat ook de uitbreiding van de schuur is toegestaan. De Afdeling oordeelt daarover dat een eerder verleende omgevingsvergunning geen grondslag biedt voor nieuwe bouwplannen die daarvan afwijken op dezelfde locatie. Een vergunning omvat alleen toestemming voor het uitvoeren van de aangevraagde activiteit. Dit betekent logischerwijs dat de verleende omgevingsvergunning voor het paardenkraamhotel geen grondslag biedt voor vergunningverlening voor de aangevraagde uitbreiding. 

De BOPA is vervolgens geweigerd omdat deze in strijd is met de instructieregels uit de Omgevingsverordening van de provincie Utrecht. De Afdeling volgt het college in zijn oordeel dat dit gebruik niet agrarisch is en onder het bereik valt van de provinciale regels over niet-agrarische stedelijke functies in landelijk gebied. Artikel 9.3 van de Omgevingsverordening van de provincie Utrecht staat uitbreiding van stedelijke functies in landelijk gebied niet toe.

Op grond van artikel 8.0b, tweede lid, onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving moet het college een BOPA weigeren als de activiteit in strijd is met instructieregels van de provincie. Omdat daarvan sprake is, is het college verplicht de vergunning te weigeren.

Wat betekent dit voor de praktijk? 

Deze eerste uitspraken van de Afdeling geven belangrijke handvatten voor de toepassing van de BOPA onder de Omgevingswet. Houd bij de beoordeling van een aanvraag voor een BOPA en bij het nemen van een BOPA-besluit rekening met de volgende punten: 

• Maak bij elke aanvraag voor een BOPA een expliciete belangenafweging en motiveer waarom de ontwikkeling leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Hoewel de Afdeling dit niet volledig zelf beoordeelt, kijkt zij wel of het bevoegd gezag de betrokken belangen in redelijkheid tegen elkaar heeft afgewogen en of het besluit in overeenstemming is met het recht. Een zorgvuldige en uitgebreide motivering versterkt de juridische houdbaarheid van het besluit.
• Controleer vroegtijdig of instructieregels van de provincie of het Rijk van toepassing zijn op de aanvraag en motiveer in het besluit wat dat betekent voor de aanvraag. Als een project in strijd is met een instructieregel, kun je de aanvraag op die grond vroegtijdig weigeren en voorkom je tijdrovende ETFAL-discussies.
• Voorkom discussie en onduidelijkheid bij aanvragers: informeer aanvragers van een BOPA bij het nemen van een BOPA-besluit dat het besluit alleen ziet op de aangevraagde activiteit en geen algemene toestemming vormt voor toekomstige uitbreidingen of nieuwe ontwikkelingen. 

Wilt u sparren over een BOPA-aanvraag, bezwaar of beroep, of de rol van instructieregels? Neem dan gerust contact met ons op via 079 - 3631919 of het contactformulier op onze website. Onze adviseurs en advocaten denken graag met u mee.