Nieuw afwegingskader voor overheden bij beslissing over hoger beroep

Geschreven door: Bao-Nhi Trinh

Overheden moeten bij de keuze voor hoger beroep voortaan nadrukkelijker kijken naar de persoonlijke gevolgen voor de burger.

Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft onlangs een afwegingskader gepubliceerd om overheden te ondersteunen bij deze keuze in bestuursrechtelijke procedures. Hoewel het afwegingskader niet bindend is, helpt het overheidsorganisaties bij het maken van een zorgvuldige belangenafweging. 

Zorgvuldige belangenafweging

Het is aan de overheid om bij conflicten met burgers te de-escaleren en daarbij oog te hebben voor de positie van de betrokken burger. Elk behoorlijk handelend bestuursorgaan is daartoe gehouden. Als de behandeling wordt uitbesteed aan externe advocaten, blijft de overheid er verantwoordelijk voor dat er behoorlijk wordt geprocedeerd. De normen voor behoorlijk procedeergedrag van de overheid komen later in het document aan bod. 

Als het toch tot een rechtszaak komt, heeft de overheid vaak een voorsprong op de burger door meer proceservaring, expertise en middelen. Wanneer de overheid hoger beroep instelt nadat de rechter de burger in het gelijk heeft gesteld, kan dat grote impact hebben. Burgers moeten tijd en energie steken in de procedure en blijven langer in onzekerheid over de uitkomst van het geschil. Daarom mag je van de overheid verwachten dat zij terughoudend omgaat met het instellen van hoger beroep en rekening houdt met de gevolgen voor burgers. Kiest de overheid toch voor hoger beroep, dan mag je verwachten dat zij dit alleen op goede gronden doet. 

Het instellen van hoger beroep moet dus in een proportionele verhouding staan tot de gevolgen voor de betrokken burgers. Het afwegingskader biedt houvast bij deze beslissing.

Afwegingskader: drie stappen 

Het afwegingskader biedt bestuursorganen een praktische leidraad en bestaat uit drie stappen.

Stap 1: afwegen van de verschillende belangen

Allereerst moeten overheden alle betrokken belangen in kaart brengen. Daarbij gaat het niet alleen om algemene belangen, zoals rechtszekerheid, beleid en financiële gevolgen voor de overheid, maar nadrukkelijk ook om de persoonlijke belangen van burgers.

Bestuursorganen moeten kijken naar de onzekerheid waarin burgers tijdens een procedure verkeren, hun persoonlijke omstandigheden en de gevolgen die het hoger beroep voor hen kunnen hebben. Dat belang weegt zwaarder bij kwetsbare burgers of wanneer het geschil vooral draait om de financiële verhouding tussen overheid en burger.

Ook de impact van de uitspraak op beleid en uitvoering speelt een rol. Heeft een uitspraak alleen gevolgen voor een individuele zaak? Dan ligt hoger beroep minder voor de hand. Heeft een uitspraak ook gevolgen voor vergelijkbare zaken of voor de uitvoering van beleid, dan kan dat een reden zijn om wel door te procederen.
Zijn de belangen nog onvoldoende duidelijk? Dan kunnen bestuursorganen contact opnemen met burgers om hun situatie beter in beeld te krijgen voordat zij een beslissing nemen.

Stap 2: gemotiveerd besluit 

Leidt de belangenafweging alsnog tot hoger beroep? Dan moet het bestuursorgaan deze beslissing nemen op een niveau dat de objectiviteit van de belangenafweging zo goed mogelijk waarborgt. Dit betekent dat de overheid zorgvuldig, onafhankelijk en zo objectief mogelijk beslist of zij hoger beroep instelt. 

Het bestuursorgaan onderbouwt de beslissing vervolgens schriftelijk aan de hand van de belangenafweging uit dit kader. De onderbouwing is vormvrij, zolang maar duidelijk is vastgelegd waarom de gemaakte belangenafweging heeft geleid tot de uiteindelijke beslissing. Het bestuursorgaan deelt deze beslissing zoveel mogelijk intern met de relevante afdelingen om een eenduidige toepassing te stimuleren. 

Stap 3: informeren burger

In de laatste stap deelt het bestuursorgaan de beslissing met de burger. Het legt daarbij op een begrijpelijke manier uit waarom het deze stap zet.

Normen voor behoorlijk procedeergedrag van de overheid

Naast het afwegingskader bevat het document ook normen voor behoorlijk procedeergedrag. Deze normen zijn van toepassing vóór, tijdens en na de procedure en gelden zowel in de beroepsfase als de hogerberoepsfase. 

De normen richten zich op drie punten: goede communicatie, een gelijk speelveld en het beperken van nadelige gevolgen voor burgers. Zo wordt van bestuursorganen verwacht dat zij duidelijk communiceren, respectvol omgaan met burgers en zich bewust zijn van hun dominante positie in procedures. Daarbij hoort ook het erkennen van fouten en het vergoeden van schade waar nodig. 

De publicatie noemt een aantal concrete voorbeelden van behoorlijk procedeergedrag. De overheid moet voorkomen dat burgers zich onnodig geïntimideerd voelen, bijvoorbeeld door met een te grote delegatie naar een zitting te komen. Respectvol gedrag uit zich ook in kleine dingen, zoals het begroeten van de burger op de gang bij de rechtbank voorafgaand aan de zitting. Daarnaast wordt benadrukt dat burgers voldoende informatie moeten krijgen om hun procedure goed te kunnen voeren en dat procesvertegenwoordigers voldoende ruimte moeten krijgen om tijdens procedures samen met de burger naar oplossingen te zoeken. Aanbevolen wordt om procesvertegenwoordigers een duidelijk en zo ruim mogelijk mandaat mee te geven. 

Verder moeten bestuursorganen oog hebben voor de gevolgen van langdurige procedures voor burgers. Dit betekent soms dat de overheid actief meedenkt over ondersteuning om nadelige gevolgen te beperken, bijvoorbeeld bij financiële problemen.

Wat betekent dit voor bestuursorganen? 

Hoewel het afwegingskader geen bindend karakter heeft, wordt van bestuursorganen verwacht dat zij bewust omgaan met de keuze om hoger beroep in te stellen. Daarbij blijft echter onduidelijk welke juridische betekenis toekomt aan het kader en in hoeverre het niet-naleven daarvan bestuursorganen kan worden tegengeworpen en ook welke rol de hogerberoepsrechter daarbij kan spelen. Ondanks deze onduidelijkheden lijkt het ons een goed initiatief dat bijdraagt aan een zorgvuldige besluitvorming. 

De belangrijkste punten zijn:

• Breng de verschillende belangen in kaart aan de hand van het afwegingskader;
• Leg de motivering voor de beslissing schriftelijk vast;
• Waarborg objectieve afweging van de betrokken belangen;
• Licht de burger op een begrijpelijke wijze manier in over de redenen voor het instellen van het hoger beroep;
• Volg de normen voor behoorlijk procederen.

Het ministerie wil het afwegingskader onder meer via de website van Rijksoverheid, de VNG en Divosa onder de aandacht brengen van overheidsorganisaties en decentrale overheden. Het doel is een burgergerichte, responsieve en dienstbare overheid. 

Organisaties behouden de ruimte om het kader vorm te geven op een manier die past bij hun eigen organisatie(structuur). Ook kunnen zij een kader ontwikkelen dat specifiek is toegesneden op de geschillen die bij hen spelen. Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Hoogeveen al een eigen beleidsregel voor de afweging bij het instellen van hoger beroep.

Heeft u vragen, neem dan gerust contact op met onze specialisten bestuursrecht. Wij helpen u graag verder.