Tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt, kan geen bezwaar en beroep worden ingediend. Bij verordeningen wordt er in de regel vanuit gegaan dat deze algemeen verbindende voorschriften bevatten. Een bezwaar of beroep tegen zo'n verordening of een bepaling daaruit is daarom niet mogelijk en wordt niet-ontvankelijk verklaard. Zo ook in het geval van het bezwaar dat werd ingediend tegen een onderdeel uit de nieuwe Algemene plaatselijke verordening (APV) van de gemeente Weesp. Over de vraag of de niet-ontvankelijkverklaring terecht was, boog zich onlangs de rechtbank Amsterdam (13 april 2011, LJN: BQ3933).
Casus
De gemeenteraad van Weesp stelt een nieuwe APV vast. Die APV bevat een verbod op het veroorzaken van geluidhinder voor een omwonende of voor de omgeving (art. 4:6, eerste lid). Hetzelfde artikel bepaalt in het derde lid dat het klinken van het carillon, te weten het elk kwartier automatisch spelen van een melodie in combinatie met de tijdsaanduiding, geen geluidhinder is. Eisers maken bezwaar tegen de vaststelling van dit derde lid. De gemeenteraad verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk omdat de APV moet worden beschouwd als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen op grond van artikel 8:2 jo artikel 7:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar en beroep openstaat. Eisers gaan in beroep en voeren aan dat het bezwaar zich niet richt tegen de vaststelling van de APV als geheel, maar uitsluitend tegen de vaststelling van de bepaling dat het klinken van het carillon geen geluidhinder is. Volgens hen heeft het betreffende artikellid geen algemeen verbindend karakter nu het ziet op een specifiek carillon in de gemeente.
Wat is een algemeen verbindend voorschrift precies?
Een algemeen verbindend voorschrift is een door een bestuursorgaan op basis van haar regelgevende bevoegdheid uitgevaardigde algemeen verbindende rechtsregel, waarvan naleving op grond van de wet afgedwongen kan worden. De aanduiding "algemeen" geeft aan dat de maatregel niet op een specifiek geval is gericht, maar belang heeft voor allerlei burgers. Binnen decentrale overheden worden algemeen verbindende voorschriften vrijwel altijd opgenomen in verordeningen, zoals een APV. De gemeenteraad en provinciale staten zijn voorbeelden van bestuursorganen die op decentraal niveau de bevoegdheid hebben verordeningen vast te stellen.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevat een algemeen verbindend voorschrift zelfstandige normen, die zich voor herhaalde toepassing lenen. Denk aan een verbod om zonder vergunning een evenement te organiseren of een in de subsidieverordening opgenomen verplichting voor subsidie-ontvangers zich te verzekeren tegen brand. Geboden, verboden, verplichtingen: het zijn algemene normen die voor iedereen gelden.
Beoordeling
De rechter oordeelt dat de derde bepaling in de APV over het klinken van het carillon geen zelfstandige normen bevat en niet is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Volgens de rechter wordt in deze bepaling het eerder in het artikel opgenomen verbod op geluidhinder nader toegelicht en uitgewerkt: bepaald wordt namelijk dat het geluid van het carillon geen geluidhinder is. De rechter houdt er hierbij rekening mee dat er in de gemeente maar één carillon is en dat de bepaling specifiek met het oog op dit carillon is opgesteld. De bepaling leent zich volgens de rechtbank daarom niet voor herhaalde toepassing. Het voorgaande betekent dat de vaststelling van het derde lid een besluit van algemene strekking is waartegen bezwaar mogelijk is. De gemeente heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering. Omdat aan het tot stand komen van het betreffende artikellid uit de APV geen kenbare belangenafweging ten grondslag heeft gelegen, geeft de rechtbank geen definitief oordeel over het geschil. De gemeente moet binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar nemen.
Achtergrond
Binnen het bestuursrecht bestaan allerlei soorten besluiten: algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, andere besluiten van algemene strekking en beschikkingen. Het onderscheid is van belang omdat tegen sommige besluiten wel en tegen andere besluiten geen bezwaar en beroep kan worden ingediend. In verordeningen neem je daarom alleen algemeen verbindende voorschriften op en geen andere besluiten. Het onderscheid is ook van belang omdat algemeen verbindende voorschriften niet in beleidsregels mogen worden opgenomen. Algemeen verbindende voorschriften zijn in feite wettelijke voorschriften. Alleen het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft gekregen wettelijke voorschriften vast te stellen mag dus algemeen verbindende voorschriften vaststellen. Op gemeenteniveau is dit de gemeenteraad, op provinciaal niveau het college van provinciale staten. Een beleidsregel is altijd een uitwerking van een al bestaande bevoegdheid en vaak dus de uitwerking van een bepaling uit een verordening.
Tips
• Check bij het opstellen van een verordening of die verordening alleen algemeen verbindende voorschriften bevat.
• Check bij het opstellen van beleidsregels of er niet per ongeluk algemeen verbindende voorschriften zijn opgenomen. Je mag in beleidsregels een aanvrager bijvoorbeeld niet verplichten voor een bepaalde datum een aanvraag in te dienen of vast te leggen welke gegevens bij de aanvraag moeten worden overgelegd. Dat soort verplichtingen of geboden en verboden horen thuis in een algemeen verbindend voorschrift (verordening).
• Ga na wie bevoegd is het besluit te nemen. Een bestuursorgaan mag alleen een verordening vaststellen, wanneer die bevoegdheid in een wet wordt toegekend (zie bijvoorbeeld de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet). Het bestuursorgaan dat in de verordening bevoegdheden toebedeeld krijgt, mag beleidsregels vaststellen (artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht).
• Vergeet niet de verordeningen en beleidsregels te publiceren, anders treden ze niet in werking!