Conclusie A-G Snijders: dispositieschade en de ‘derde stap’ van het vertrouwensbeginsel

Geschreven door: mr. Roos Jeninga

De gemeente Den Haag zegt een bedrijf toe dat het parkeerplaatsen mag bouwen op een perceel in de gemeente. Maar zodra de bouw begint, krijgt het bedrijf te horen dat dit toch niet is toegestaan. Volgens de gemeente kan de toezegging niet worden nagekomen. In dit geval kan het bedrijf recht hebben op een schadevergoeding. Maar welke schade komt er dan precies in aanmerking voor vergoeding? En hoe bereken je deze schade? 

In 2024 bracht staatsraad advocaat-generaal Snijders al een conclusie uit over deze ‘derde stap’ van het vertrouwensbeginsel. In de jurisprudentie in de jaren daarna kwam de rechtspraak vaak niet aan behandeling van deze stap toe. In de zaak die nu voorligt bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat het juist om de derde stap. De Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders daarom gevraagd om zijn conclusie uit 2024 toe te passen op deze zaak. Op 29 juli 2026 is deze conclusie uitgebracht. 

Amsterdamse dakopbouw: drie stappen

Maar eerst: hoe zat het ook alweer met een beroep op het vertrouwensbeginsel? In 2019 schrijft de Afdeling in de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak een stappenplan voor. Zie ook onze eerdere publicatie Het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: handhaving dakterras na ruim 25 jaar? 

Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten steeds drie stappen worden doorlopen:

1. Betreft de uitlating en/of gedraging een toezegging? 
   Hierbij moet de betrokkene aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating en/of gedraging die redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan over hoe een bevoegdheid zou worden uitgeoefend.
2. Kan de toezegging worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan? 
   Hierbij is het de vraag of de betrokkene mocht veronderstellen dat degene die de toezegging deed de opvatting van het bestuursorgaan vertolkte.
3. Kan het gewekte vertrouwen worden gehonoreerd of zijn er zwaarder wegende belangen die hieraan in de weg staan? 
   Bij deze stap moet het bestuursorgaan een belangenafweging uitvoeren. Als de conclusie is dat er geen andere belangen in de weg staan aan honorering van de toezegging, dan moet het bestuursorgaan de toezegging nakomen. Als er wél andere, zwaarder wegende belangen zijn, dan kan het bestuursorgaan de toezegging niet nakomen. In dat geval had het bestuursorgaan de toezegging nooit mogen doen. In die situatie kan de betrokkene recht hebben op een schadevergoeding. 

De zaak die voorligt bij de Afdeling

Nu lag er een zaak voor bij de Afdeling waar het draait om de derde stap. De zaak gaat over een bedrijf dat het erfpachtrecht op een binnenterrein heeft gekocht, om daar parkeerplaatsen aan te leggen. De parkeerplaatsen zijn bedoeld voor woningen die het bedrijf in de buurt bouwt. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag legt een last onder dwangsom op aan het bedrijf, omdat dit gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het bedrijf is dit in strijd met een toezegging die het college eerder heeft gedaan, namelijk om de aanleg van de parkeerplaatsen toe te staan. 

De Afdeling heeft eerder al geoordeeld dat het college het gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt bij het bedrijf dat het terrein als parkeerplaats mocht worden gebruikt, zonder dat het college daartegen zou optreden. De Afdeling heeft de eerste twee stappen van het vertrouwensbeginsel dus al doorlopen. In twee tussenuitspraken vroeg de Afdeling het college vervolgens om de derde stap van het vertrouwensbeginsel uit te voeren. Ook moest het college zo nodig nagaan of het bedrijf recht heeft op een schadevergoeding. 

Het college heeft eerst het standpunt ingenomen dat de toezegging niet kan worden gehonoreerd, omdat andere belangen zwaarder wegen. Het bestemmingsplan moet namelijk worden gehandhaafd en omwonenden willen een binnentuin realiseren op het perceel. Later heeft het college gesteld dat er helemaal geen gerechtvaardigd vertrouwen was gewekt. Ook heeft het bedrijf volgens het college geen recht op een schadevergoeding. Het is nu aan de Afdeling om tot een einduitspraak over deze zaak te komen. De Afdeling heeft een conclusie gevraagd aan staatsraad Snijders over toepassing  van de derde stap in deze zaak. 

Conclusie van de staatsraad

In de conclusie zet staatsraad Snijders de belangrijkste punten uit zijn eerdere conclusie over de derde stap nog eens uiteen. Hij benadrukt dat bij de derde stap alleen dispositieschade in aanmerking kan komen voor vergoeding. Dit betreft de schade die de betrokkene lijdt doordat vertrouwen is gewekt dat uiteindelijk niet kon worden gehonoreerd. Er is geen ruimte om schade te vergoeden alleen omdat het vertrouwen niet is gehonoreerd. Het bestuursorgaan kon de toezegging namelijk niet honoreren en heeft een rechtmatig besluit genomen. 

Staatsraad Snijders kijkt vervolgens naar de omstandigheden van deze specifieke zaak. Als het besluit van het college rechtmatig was, welke schade moet het college dan vergoeden? Staatsraad Snijders komt tot de volgende conclusies:

• Het bedrijf heeft recht op vergoeding van de kosten voor de aanleg van de parkeerplaatsen. Het bedrijf zou de parkeerplaatsen namelijk niet hebben aangelegd als het college niet had toegezegd dat dit werd toegestaan.
• Het bedrijf heeft mogelijk recht op vergoeding van de kosten voor het verwijderen van de parkeerplaatsen. Dat is alleen het geval als het bedrijf door het college gehouden wordt om dit te doen of als het bedrijf dit moet doen om het erfpachtrecht tegen een goede prijs te kunnen verkopen.
• Het bedrijf heeft mogelijk recht op het negatieve verschil tussen de aanschafprijs van het perceel en de verkoopprijs of de actuele waarde van het perceel. Als het bedrijf het erfpachtrecht nu voor meer kan verkopen of als het perceel ondertussen meer waard is geworden, dan moet dat positieve verschil juist van het totale bedrag aan schade worden afgehaald.
• Het bedrijf heeft het erfpachtrecht op het perceel gekocht voordat de toezegging door het college werd gedaan. De koop was echter pas definitief voltooid nadat de toezegging was gedaan. Als de toezegging niet was gedaan, dan had het bedrijf de koop misschien nog geannuleerd. Hiervoor had het bedrijf wel een boete moeten betalen. Het bedrijf heeft de koop niet geannuleerd en geen boete betaald, omdat de toezegging werd gedaan. Door de toezegging is het bedrijf dus een boete bespaard gebleven. De hoogte van de boete moet daarom van het totale bedrag aan schade worden afgehaald.
• Het bedrijf heeft recht op vergoeding van het verschil tussen de feitelijke opbrengst van het project en de opbrengst als er geen toezegging was gedaan. Het bedrijf heeft vanwege de toezegging de keuze gemaakt om de parkeerplaatsen voor de woningen op het perceel te bouwen. Er was geen ander perceel in de buurt waar dit kon. Als de toezegging niet was gedaan, dan had het bedrijf waarschijnlijk een woning minder gebouwd en op dat stuk grond de parkeerplaatsen aangelegd. Als het bedrijf die laatste optie had benut, dan had het bedrijf de woningen waarschijnlijk sneller en voor een hoger bedrag (want mét parkeerplaats) kunnen verkopen. 

De staatsraad benadrukt dat er eerst meer onderzoek nodig is naar de hoogte en omvang van de dispositieschade. Pas dan kan een goede afweging worden gemaakt of de belangen van het bedrijf toch niet zwaarder moeten wegen dan andere belangen. Mocht dat niet het geval zijn, dan is nader onderzoek ook nodig om de hoogte van het definitieve bedrag aan schadevergoeding vast te kunnen stellen. 

Conclusie

Het doorlopen van de derde stap van het vertrouwensbeginsel is geen makkelijke opgave. Het bestuursorgaan moet eerst een belangenafweging maken tussen het belang van de betrokkene en eventuele andere belangen. Als uit de belangenafweging volgt dat de toezegging niet kan worden nagekomen, dan heeft de betrokkene recht op dispositieschade. Daarna moet nog een vaak ingewikkelde toets worden doorlopen om vast te stellen welke schade precies is ontstaan doordat de toezegging is gedaan en hoe hoog deze schade is. 

Het is nu afwachten wat de Afdeling beslist in de einduitspraak in deze zaak. 

Vragen of advies nodig? Bel: 079 - 3631919 of mail onze specialisten bestuursrecht.