Grondprijskorting is subsidie: wettelijke grondslag verplicht!

Geschreven door: mr. Roos Jeninga en Zoë Blankestein

Een korting op de grondprijs om duurzaam, levensloopbestendig of voor een speciale doelgroep te bouwen: veel gemeenten gebruiken dit instrument om bepaald bouwgedrag te stimuleren. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State plaatste daar op 22 oktober 2025 een belangrijke kanttekening bij. Een reactie op een verzoek om grondprijskorting op een gemeentelijke bouwkavel is volgens de Afdeling een subsidiebesluit. Daarmee valt zo’n korting onder de subsidiedefinitie van artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). En dan is een wettelijke grondslag verplicht op grond van artikel 4:23 Awb. In de zaak waarover de Afdeling oordeelde, ontbrak die.

Wat betekent dit voor gemeenten die met grondprijskorting sturen op de markt? In deze publicatie lopen we daar op een heldere en praktische manier doorheen.

Wanneer is sprake van een subsidie?

Even terug naar de basis. Volgens artikel 4:21 van de Awb is sprake van een subsidie als een bestuursorgaan een aanspraak op financiële middelen verstrekt om bepaalde activiteiten te stimuleren, zonder dat daar een directe tegenprestatie tegenover staat. Dit begrip is ruim: ook indirecte financiële middelen, zoals een korting op een tarief of grondprijs, kunnen onder het subsidiebegrip vallen. 

Op grond van artikel 4:23 van de Awb moet er een wettelijke grondslag bestaan voor het verstrekken van subsidie. Alleen in een beperkt aantal gevallen mag een bestuursorgaan subsidie verlenen zonder een wettelijke grondslag. Dit geldt bijvoorbeeld voor begrotingspostsubsidies of wanneer het gaat om een incidentele subsidie met maar beperkte betekenis. 

Valt uw regeling niet in zo’n uitzondering? Dan is een goede wettelijke basis geen luxe, maar een harde eis.

Wat was er in deze zaak aan de hand?

In de gemeente Land van Cuijk konden particulieren een korting krijgen op de grondprijs als zij een gemeentelijke bouwkavel kochten. Die korting was er niet zomaar: de gemeente koppelde er voorwaarden aan. Er gold een grondprijskorting als:

• energieneutraal werd gebouwd;
• levensloopbestendig werd gebouwd; of
• voor specifieke doelgroepen werd gebouwd.

De gemeenteraad werkte deze kortingen in 2018 uit in een beleidsregel. Op basis daarvan vroegen twee kopers van gemeentelijke kavels verschillende kortingen aan. Het college wees hun aanvragen deels af.

Daar begon het te wringen. De kopers maakten bezwaar, maar het college stelde dat dit niet kon: volgens het college waren de afwijzingen geen besluiten in de zin van de Awb, maar onderdeel van een privaatrechtelijke afspraak bij de verkoop van grond. De kwestie belandde uiteindelijk bij de Afdeling in hoger beroep.

Grondprijskorting is wel subsidie, maar in dit geval geen wettelijke grondslag

De Afdeling is helder en kort over het standpunt van het college dat het hier om een puur privaatrechtelijke afspraak zou gaan. Dat houdt geen stand. De grondprijskorting:

• is een aanspraak op financiële middelen (de koper betaalt minder voor de grond);
• wordt verleend door een bestuursorgaan (het college);
• is gericht op het stimuleren van bepaalde activiteiten (energieneutraal, levensloopbestendig of voor specifieke doelgroepen bouwen);
• en daar staat geen directe levering van goederen of diensten tegenover.

Daarmee wordt voldaan aan alle elementen van artikel 4:21 Awb. De Afdeling kwalificeert de grondprijskorting daarom als subsidie.

Vervolgens kijkt de Afdeling of er wel een wettelijke grondslag was voor het college om deze subsidie te verstrekken. Het antwoord: nee. Het raadsbesluit uit 2018 dat de basis was voor de beleidsregel kwalificeert volgens de Afdeling niet als algemeen verbindend voorschrift, omdat hieruit geen naar buiten werkende regels volgden. De beleidsregel zelf is evenmin een wettelijk voorschrift. Omdat er ook geen sprake was van een uitzondering uit artikel 4:23, vierde lid van de Awb, komt de Afdeling tot het oordeel dat er geen wettelijke grondslag was voor het verstrekken van de grondprijskorting. Het college was daarom niet bevoegd om de subsidie te verlenen.

Conclusie

De Afdeling maakt in deze uitspraak duidelijk dat zodra u een financiële korting op de grondprijs inzet om bepaald gedrag te stimuleren, de kans groot is dat dit als subsidie wordt aangemerkt. Voor het geven van zo’n korting is in dat geval een wettelijke grondslag vereist.

Tips voor gemeenten

• Kijk verder dan het privaatrechtelijke contract. Zodra een korting bedoeld is om bepaald gedrag te stimuleren, ligt een kwalificatie als subsidie al snel op de loer. Neem deze beoordeling standaard mee bij het ontwerpen van instrumenten rond grondbeleid.
• Als een financiële korting als subsidie kwalificeert, zorg dan voor een goede wettelijke basis, bijvoorbeeld een subsidieverordening of subsidieregeling. Regel daarin heldere voorwaarden, weigeringsgronden en verplichtingen.
• Heeft u al grondprijskortingen, stimuleringsregelingen bij grondverkoop of andere financiële voordelen gekoppeld aan bouwgedrag? Dan is dit hét moment om die tegen het licht te houden.

Sparren over uw kortingsregeling?

Twijfelt u of uw grondprijskorting als subsidie moet worden aangemerkt? Wilt u weten of de wettelijke grondslag stevig genoeg is? Of wilt u een nieuwe stimuleringsregeling opzetten en het meteen goed regelen? Neem dan gerust contact op met Vijverberg Advocaten & Adviseurs. Ons team van subsidierechtexperts helpt u graag om uw regeling juridisch sterk én praktisch werkbaar in te richten.