Participatie onder de Omgevingswet: de Afdeling vraagt om een conclusie

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vraagt staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer om een conclusie over de wijze waarop participatie onder de Omgevingswet moet worden vormgegeven. Aanleiding vormen drie lopende procedures bij de Afdeling. In alle drie de zaken voeren de bezwaarmakers aan dat de participatie voorafgaand aan het vaststellen van een omgevingsplan of het verlenen van een vergunning voor een zogenoemde buitenplanse omgevingsplanactiviteit (een voorgenomen activiteit die in strijd is met het omgevingsplan) onvoldoende is geweest. Participatie heeft als doel belanghebbenden in een vroeg stadium te betrekken bij het beleids- en besluitvormingsproces, zodat kennis en inzichten tijdig kunnen worden meegewogen en, waar mogelijk, draagvlak ontstaat voor projecten die in strijd zijn met het omgevingsplan. 

Participatie is onder de Omgevingswet in beginsel niet verplicht. De aanvrager van een omgevingsvergunning hoeft alleen kenbaar te maken of participatie heeft plaatsgevonden en, zo ja, wat daarvan de resultaten zijn. Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning niet weigeren omdat er geen participatie heeft plaatsgevonden. Uit de toelichting op de Omgevingswet volgt wel dat de aanvrager in dat geval een gerechtvaardigde reden moet hebben om van participatie af te zien. Een gerechtvaardigde reden kan zijn dat bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning geen belangen van derden worden geraakt. Er geldt één uitzondering: de gemeenteraad kan buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Als niet wordt voldaan aan de participatieverplichting, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten. De Omgevingswet bevat echter nauwelijks regels over de wijze waarop participatie moet worden vormgegeven. Participatie is vormvrij.

Welke vragen legt de Afdeling voor?
De Afdeling stelt daarom de volgende vier vragen aan A-G Nijmeijer:

1. Kunnen er minimale eisen worden geformuleerd waaraan het participatiesproces moet voldoen?
2. Moet participatie uitsluitend betrekking hebben op een concreet voornemen van het bestuursorgaan, of ziet participatie ook op de keuzes die een bestuursorgaan eerder heeft gemaakt voorafgaand aan het voornemen om een omgevingsplan te wijzigen, zoals de locatiekeuze?
3. In hoeverre kan een bestuursorgaan de uitvoering van participatie overlaten aan een projectontwikkelaar?
4. Kan een gebrek in het participatieproces met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht worden gepasseerd? En zo ja, onder welke voorwaarden en in welke fase van de procedure?

Wat zegt de rechtspraak tot nu toe?

Verschillende rechtbanken hebben zich al uitgesproken over de participatieplicht. Zo oordeelde de rechtbank Gelderland op 11 april 2024 dat in gevallen waarin participatie verplicht is gesteld, de participatie enige betekenis moet hebben. Anders heeft het verplicht stellen van participatie weinig zin. Welke inspanningen in redelijkheid mogen worden verwacht, hangt af van de aard van het project en de gevolgen voor de omgeving. De rechtbank Amsterdam gaat in haar uitspraak van 20 november 2025 nog een stap verder. Volgens de rechtbank kan het bevoegd gezag het ontbreken van participatie niet passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht als de gemeenteraad participatie verplicht heeft gesteld. Als participatie achterwege is gebleven, moet het bevoegd gezag de vergunninghouder alsnog in de gelegenheid stellen om de verplichte participatie uit te voeren.

Wij zien de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer met belangstelling tegemoet en houden u op de hoogte.